关于对《关于加快我市农村老年幸福院建设,解决农村养老难问题的议案》审议结果的报告
——2018年12月25日在市十五届人大常委会第二次会议上
市人大内务司法委员会主任委员 张书卿
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
在市十五届人大一次会议上,曲焕平等16名市人大代表联名提出了《关于加快我市农村老年幸福院建设,解决农村养老难问题的议案》。经大会主席团审议,决定交由市人大常委会进行调研并作出决定。
根据《洛阳市人民代表大会常务委员会代表议案办理规定》,内务司法委员会采取与提议案代表见面沟通、听取市政府和相关部门意见建议、实地走访查看等方式,对该议案进行了调研,并进行了认真的审议。现将审议情况报告如下:
一、议案的主要内容
该议案认为我市解决农村养老问题仍处于起步阶段,农村老年幸福院存在建设资金投入不足、缺乏运营经费,服务功能弱化,作用发挥不突出等问题,难以满足农村老人养老服务需要。建议在农村建设规范化、标准化的老年幸福院,以解决农村养老难问题。
二、我市农村养老服务体系建设情况及农村幸福院存在的问题
我市农村养老服务机构按投资主体分为社会办养老机构、公办养老机构。社会办养老机构大多分布于县(市)城区或者乡镇所在地,采取市场化运作,营利性经营,目前全市各县(市)社会办养老机构共28家,床位3711张。公办养老机构按县(市)、乡镇、村三级配置,形成金字塔型网络体系。按要求,县级层面:每个县(市)要建成1所政府主导的示范性养老机构,政府投资,采取公办民营、合作经营、委托经营等方式运营,主要保障县(市)城区老年人养老需求。目前,已建成并运营4个、已建成1个、开工1个、正在筹建2个。乡镇层面:每个乡镇要建敬老院1个,保障农村特困老年人的养老需求,发挥兜底保障功能,由政府投资建设、管理,零营利运营。目前已建成138个,实现乡镇全覆盖。根据国家、省《关于加快发展养老服务业的若干意见》,现正在积极探索乡镇敬老院公办民营试点改革,主要目的是在实现兜底保障的前提下,激发民间资本进入养老机构的积极性,盘活乡镇敬老院存量资源,扩大收养面,更好地发挥乡镇敬老院的作用。村级层面:以行政村和较大的自然村为基点,依托村民自治组织和集体经济,积极探索互助养老模式,按照“四室一厨一厅一所一场”标准,建设农村老年幸福院。现已建成1181个,到2018年年底建成1260个,计划2019、2020年再各建200个,实现国家、省定的到2020年覆盖60%以上行政村的目标。
从我市农村幸福院建设、运营管理情况看,存在着以下问题:
第一,服务功能不足,地位不够突出。从功能定位看,幸福院是由村民委员会进行管理,为农村老年人提供就餐服务、文化娱乐等日间照料服务的公益性活动场所,属于农村互助性养老服务设施。我市大多数农村老年幸福院是利用村室、闲置校舍等场所进行改造而成,主体建筑无建筑、消防等手续,存在安全隐患,达不到《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号)规定的入住标准。我市规定农村老年幸福院夜间不允许留住老人,仅向老年人提供日间照料服务,服务内容单一,服务功能弱化,满足不了农村养老现实需要。由此可见,幸福院在农村养老体系中的地位不突出,重要性不足,作用发挥不够明显。
第二,资金投入不足,运营管理困难。2013至2015年,每建成一个幸福院,中央专项彩票公益金给予3万元的补助。2016年后,中央专项彩票公益金停止支持,我市各方筹借资金给予1.5万元的补助,市、县两级按相同比例投入资金用于继续推动建设,但由于部分县(市)财政困难,建设配套资金难以落实。在运营管理方面,因国家将农村老年幸福院定性为互助性养老服务设施,从中央到地方都无运营经费支持,主要依靠村级经济收入保障。但是,我市大多数行政村集体经济薄弱,老年人收入来源少,社会捐助风气未形成,单纯依靠村集体和老年人互助形式投入有限,很难维持幸福院良性运营发展。
第三,运营不够规范,作用发挥不够。幸福院运营管理主体是村民委员会,采取互助方式。受村集体经济状况、村“两委”干部责任心、村老龄协会组织强弱、老年人参与积极性、幸福院设施条件等多方面因素的综合影响,幸福院运营管理不够规范,部分幸福院对老年人的吸引力不够。从日常检查督查情况看,已建成的幸福院运营管理情况千差万别,运营管理良好的约占三分之一,运营管理一般的约占三分之一,运营管理较差甚至闲置的约占三分之一,农村幸福院没有发挥其应有的作用。
三、审议意见和建议
该议案的提出,充分体现了人大代表对农村养老难这一重大民生问题的关心关注。加强农村幸福院建设,对应对人口老龄化,健全农村养老体系建设,不断满足农村老年人日益增长的养老服务需求,保障农村老年人权益,共享改革发展成果,增强幸福感,促进社会和谐,推进经济社会持续健康发展等具有十分重要的意义。
代表提议案的真实意图,其一是认为幸福院的养老作用发挥不够,应提供住养服务,其二是建议政府加大财政投入,为幸福院建设和运营管理提供资金。但是,根据调研情况,首先,从功能定位看,幸福院是为农村老年人提供就餐服务、生活照顾、日间休息、休闲娱乐等综合性日间照料服务的公益性活动场所,主要解决老有所乐问题,无法提供住养服务。第二,从实际情况看,我市已建成的幸福院先天不具备住养功能,不能解决农村养老中亟需解决的生活困难的失能半失能、重度残疾老人的养老问题。第三,从进展情况看,我市幸福院建设正按国家总体规划和我市实际情况,有计划分步骤地有序建设,没有必要加码推进。第四,从投资方面看,国家、省于2016年已不再安排幸福院专项建设资金,市、县政府及有关部门仍多方筹资推进幸福院建设,投入更多资金用于幸福院的建设和运营管理存在较大困难,本着“既要尽力而为,又要量力而行”的原则,应充分考虑财政的承受能力。目前,建设部、民政部正在下文征求各地对幸福院建设标准的意见和建议,在幸福院建设标准尚未明确的情况下,不宜过快推进幸福院建设。综上所述,内务司法委员会审议认为,该议案作为代表议案办理的必要性和可行性不够充分,建议将该议案转为重点建议办理。
市人民政府要进一步高度重视农村养老问题,特别是生活困难的失能半失能、重度残疾老人的养老问题,要深入调研农村老年人供养工作发展的瓶颈问题,积极探索符合洛阳实际的农村养老模式。
一是进一步加大政府购买养老服务的力度,支持和鼓励社会力量兴办养老服务企业,发展农村家政服务业,为老人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务,以满足农村老人日益增长的养老需求。
二是进一步加快农村养老机构的转型发展,乡镇敬老院在确保“五保”人员应收尽收的前提下,扩大收养面,为经济条件不允许选择社会养老机构的失能半失能、重度残疾老人提供住养服务。
三是进一步探索农村互助式养老模式,充分发挥村民自治功能和老年协会作用,督促家庭成员承担赡养责任,组织开展邻里互助、志愿服务,解决周围老年人精神孤寂和实际生活困难。
四是进一步增强幸福院的基础设施建设,规范幸福院的运营,吸引更多的老人到幸福院活动,充分发挥幸福院的作用。
以上报告,请予审议。