关于专门委员会工作情况的调研报告
◆ 市人大常委会主任 吴中阳
地方人大专门委员会是我国人民代表大会的重要组成部分,是地方人民代表大会的常设机构,承担着协助本级人大及其常委会依法行使职权的重要任务。党的十九大报告明确提出:“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。加强地方人大专门委员会工作和建设,是深入贯彻落实党的十九大精神、贯彻推进社会主义民主法治建设重大部署的必然要求,是坚持和完善人民代表大会制度、推动人大工作创新发展的必然要求,也是加强人大及其常委会自身建设、更好发挥国家权力机关职能作用的必然要求。
一、洛阳市地方人大专门委员会建设发展的基本情况
多年来,市县两级人大专门委员会建设自上而下逐步推进,履职实践日益丰富,为人大及其常委会履行职权、开展工作发挥了重要作用。
(一)设置情况。2001年3月,市十一届人大三次会议表决通过了关于设立法制委员会的决定;2015年2月,市十四届人大二次会议又表决通过了关于设立财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、农业与农村委员会、内务司法委员会、民族旅游侨务外事委员会、城市建设环境与资源保护委员会的决定,洛阳市人民代表大会专门委员会数量为7个。中央18号文件和省委、市委实施意见出台后,县级人大陆续设立了专门委员会。截止目前,全市15个县(市区)人大均成立了法制、财经专门委员会。
(二)人员组成。市人大各专门委员会配备主任委员1人、副主任委员1人,委员5~9人,其中主任委员是常委会对口工委主任,副主任委员是不驻会的常委会组成人员,委员中个别是常委会组成人员,大部分是从代表中遴选出来的。县(市区)人大专门委员会配备主任委员1人,副主任委员1~2人,委员3~8人。主任委员由常委会分管副主任或者对口工委主任兼任,副主任委员和委员是从常委会组成人员和代表中遴选。
(三)制度机制建立情况。2015年,市十四届人大常委会第十三次会议审议通过了《洛阳市人民代表大会专门委员会工作规则》,对专门委员会的设置、工作原则、运行机制等作出了具体明确的规定,在市人大建立起专门委员会与工作委员会配套运行的工作机制。县级人大专门委员会设立较晚,仅有6个县区人大出台了专门委员会工作规则,其余在进一步探索完善中。通过建章立制的方式,对专门委员会的工作职责、开展工作的方式方法、组成人员的基本要求等予以明确,为人大专门委员会科学依法履职提供了遵循。
二、主要工作开展情况
市人大各专门委员会广泛参与了人大立法、监督、重大事项决定等各项工作;县级人大由于没有立法权,专门委员会数量较少,成立时间较晚,工作刚刚起步,还基本处于探索阶段。
(一)积极参与立法工作。市人大法制委员会在地方立法中,加强立法规划和年度立法计划编制的调查研究,参与立法项目的调研论证,对相关法规案提前进行审查,结合实际,提出有价值的意见建议,为常委会审议法规草案提供重要参考。一是加强立法调研。弄清楚法规案所调整的社会关系的基本情况,存在的主要矛盾,广大人民群众的迫切要求及愿望,需要通过地方立法来解决的主要问题等。通过反复调研论证,发现带有规律性的东西,提出切实可行的方案。二是坚持责权利相结合原则。在统一审议过程中,力求通过立法推动政府职能转变,促进法制政府建设;在设置行政管理权力时,注重保障公民、法人和其他组织的各项权利不受侵犯;统筹兼顾长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益,保证广大人民群众长远利益和全局利益的实现。三是加强协调沟通。认真听取常委会组成人员的审议意见,并作为修改法规案的重要依据;充分尊重常委会其他工作委员会和办事机构的意见,凡能采纳的,均予以采纳,不能采纳的,也要说明理由,做好解释工作;不断加强与法规起草部门、有关主管部门和市政府法制办的沟通、协调,避免法规草案在审议修改过程中产生新的矛盾;坚持请示报告制度,对重大问题及时向市委、常委会领导、主任会议及省人大法制委、法工委请示汇报等。2001年以来,法制委员会共召开会议100余次,对《洛阳市供热条例》《洛阳市旅游条例》等50部地方性法规进行了深入讨论,充分发挥了法制委员会的专业优势。
(二)积极参与监督工作。各专门委员会通过协助常委会开展执法检查、听取审议“一府两院”专项工作报告、审查批准计划和预算调整方案及决算草案等履职行责。三年多来,各专门委员会累计召开专门委员会会议100余次,讨论审议各项议案、报告80余项,形成工作(调研)报告80余个,充分履行了法定职责。一是提高听取和审议专项工作报告实效。各专门委员会紧紧围绕市委中心工作、改革发展稳定中的重大问题和人民群众普遍关注的热点难点问题,提出听取本年度专项工作报告的议题建议。在常委会听取审议专项工作报告前,各专门委员会通过组织视察调研、听取汇报等形式,对专项工作报告进行初审。2015年以来,各专门委员会围绕全面深化“9+2”布局和实现“四高一强一率先”奋斗目标,对市政府关于计划、财政、政府投资项目建设、脱贫攻坚、环保、城市集中供热等60余项专项工作进行视察,听取专项工作汇报。二是组织执法检查。各专门委员会在对有关法律法规的实施情况进行调查研究的基础上,向常委会提出年度执法检查项目的建议,并根据常委会、主任会议的安排部署,组织开展执法检查,提出执法检查报告,为常委会全面了解法律法规的贯彻实施情况打好基础。2015年以来,组织对《消防法》《安全生产法》等4部法律法规在我市的贯彻实施情况进行了执法检查。
(三)积极参与讨论决定重大事项工作。在常委会听取审议重大事项报告前,各专门委员会通过召开座谈会、论证会、实地走访调研等多种形式,广泛听取各方面意见,提出初审意见,为常委会审议奠定基础,切实提高常委会科学决策、民主决策、依法决策水平。为确保常委会作出的决议决定落到实处,各专门委员会协助常委会通过执法检查、听取汇报、专题调研等形式,加强监督和跟踪督促,确保常委会作出的决议决定正确有效实施。2015年以来,围绕财政决算、构建现代城镇体系、绿地保护、教育事业发展、棚户区改造等事关全市经济社会发展的重大问题,审议重大事项报告30余项,对一些事关民生的重大问题,提出明确的意见建议;组织人大代表视察、督查70余次,督促市政府及相关部门采取有力措施,认真落实常委会决议决定,充分发挥了专门委员会的积极作用。
县级人大法制委员会的工作主要体现在以下几个方面:收集地方立法建议项目上报市级人大;做好地方性法规草案的征求意见工作;对规范性文件进行备案审查;对“一府两院”的法制宣传教育、执法用法情况开展监督;对一些涉法涉诉信访案件进行分析研判,提出意见建议;围绕社会治安治理和扫黑除恶、法律援助、社区矫正、预防职务犯罪、养老、环境保护、行政审判等工作开展视察调研、执法检查等;做好代表建议督办工作。
县级人大财经委员会的工作主要体现在以下几个方面:听取审议计划、财政、审计、“十三五”规划纲要实施情况等专项工作报告;对政府债券资金使用方案、预算调整方案等进行初步审查;对预算法贯彻实施情况进行执法检查;围绕政府债务风险化解、重点项目进展、财政资金绩效管理、营改增、稳定税源、沟域经济发展、现代服务业发展、社会保障等开展视察调研,并将调研情况及时反馈给相关部门,推动问题解决。
三、存在的主要问题
近年来,洛阳市地方人大专门委员会建设和工作有了长足的进展,对于不断完善人民代表大会制度,促进地方人大及其常委会工作发挥了重要作用。但在组织建设、工作实践等方面还存在一些问题。
(一)法律层面的笼统规定制约了专门委员会的建设。地方组织法及其他有关法律对专门委员会的设置、组成、职能以及履职的方式手段等规定比较笼统,尤其是对专门委员会组织制度和工作机制缺乏统一、明确、可操作性的规定,这是实践中专门委员会与工作委员会存在的职责交叉、权限不清、工作重复、效率低下等问题的根源。
(二)工作机制不健全导致专门委员会履职不到位。人大专门委员会与常委会工作委员会存在着职权交叉、分工不明的问题。对常委会的工作,哪些由专门委员会承担,哪些由工作委员会承担,缺乏明确具体的规定和划分,导致人大专门委员会和常委会工作委员会存在着“一班人马、两套牌子”的现象。
(三)人员配备不完善影响了专门委员会作用的发挥。一方面是专门委员会本身的人员结构不合理,存在年龄结构偏大、人员专业素质参差不齐、办事人员过少等问题。另一方面是决策咨询机构不完善,多数专门委员会没有建立较为完善的专家顾问制度,专家咨询组要么不完善,要么作用发挥不充分。
四、完善我市人大专门委员会的对策建议
从法律规定和实际情况来看,专门委员会具
有以下特点:一是工作内容的专业性;二是工作程序的规范性;三是工作联系的广泛性;四是工作性质的权威性。目前,如何完善地方人大专门委员会的工作机制和组织制度,如何优化其组成人员结构,如何增强其工作的程序性、规范性和实效性,是摆在我们面前亟待解决的重要问题。
(一)强化顶层设计。鉴于人大专门委员会的建设属于国家政权建设的范围,需要通过国家立法引领和推动,从法律上、制度上对专门委员会的组织制度和工作机制加以明确。特别是应对专门委员会的设立,包括名称、数量、职责范围、议事程序、履职的主要方式等分别作出细化;对专门委员会组成人员的专职比例、年龄结构、专业结构以及工作力量的配备提出原则要求,推动专门委员会组成人员的年轻化、专业化。
(二)理顺各种工作关系。一是理顺专门委员会与工作委员会的关系。专门委员会是由代表大会选举产生,其组成人员均为代表,有提出议案、审议等权利;工作委员会由常委会任命,组成人员不一定是代表,主要负责常委会日常事务。二是理顺专门委员会与政府相关部门的关系。专门委员会与政府相关部门是监督与被监督的关系,可以围绕与本委员会密切相关的领域,有重点、有计划地选取议题,进行听取专项工作报告、视察督查、调查研究等活动,并提出相关的监督意见,为常委会开展监督提供参考。三是理顺专门委员会与人大代表的关系。各专门委员会要加强与代表的联系,听取代表意见建议,更好地开展各项工作,并向人民代表大会报告年度工作情况。
(三)注重优化人员配置。一是着力优化人大专门委员会组成人员结构,严格政治和专业要求,注重老中青相结合,形成合理的知识与年龄结构。二是进一步提高专门委员会人员的专业化程度,注重引进各方面专业人才,特别是选任具有较高的法律、经济、财政等方面专业知识的代表担任专门委员会委员,以满足专门委员会工作要求。三是进一步提高专门委员会专职委员比例,逐步实现委员专职化。
(四)切实加强自身建设。各专门委员会应按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的要求,加强各委员会成员的思想建设、组织建设、作风建设,建立健全各项规章制度,加强学习培训,着力提高服务能力和水平。实行激励制度,对撰写议案、审议发言、参与履职优秀的委员进行表彰奖励,鼓励先进,督促委员主动履职。