要像“绣花”一样精细立法
◆ 李现森 杨 迪
习近平总书记强调“城市管理要像绣花一样精细”。法律是治国的重器,良法是善治的前提。面对新形势新任务,地方立法如何做好精细化?如何有效解决实际问题……
洛阳市人大常委会的答案是:坚持市委对立法工作的领导,抓住最关键的,解决最紧要的,用绣花精神精准立法,做好精细化文章,为洛阳的改革发展提供法律支持。
立法步入“精细化”时代
走精细化立法之路,这对很多地方而言,意味着的是一种全新的挑战。改革为人大提供了广阔的空间,也对人大立法工作提出了新的要求。
不可置否,随着地方立法速度加快、数量增加,立法中的质量问题也相伴而生:有的往往是年初颁布了立法计划,接近年底收官之际,不完成不好,于是草草审议、匆匆过会;有的偏重体例形式上的完整,抄引上位法条款现象严重,过度的模仿和抄袭,条文看上去很漂亮,但和实际对不上号,不管用;有的规定内容较粗,乃至法规颁布后,政府部门还要制定实施细则;有的立法技术不完善,体例缺乏统一规定,条款设计随意,处罚幅度宽泛。
问题导向是新时代的最强音。洛阳市人大常委会组成人员在分析这些现象时一致认为,立法就是要奔着问题去,什么问题最突出,最需要法律加以调整和规范,就应该把着力点放在哪。否则,所立之法,就会沦为花瓶、摆设。
让蓝天常在、让美丽与发展同行。打赢大气污染防治攻坚战,是功在当代、利在千秋的民心工程。在这个环境治理上下求索的时代,“蓝天白云好空气”不再是戏谑之语,而是关乎地方形象和软实力提升的核心竞争力。
和国内许多城市一样,洛阳也面临着扬尘、燃煤、工业、机动车和城市生活面源污染等等问题和短板。审视洛阳,群众反映最强烈、亟须解决的就是大气污染防治。
“到2019年底,全市PM10年均浓度控制在100微克/立方米以下,PM2.5年均浓度控制在56微克/立方米以下,年度优良天数达标率达到60%……”这是市委、市政府向人民做出的承诺!
良法推动善治。基于这一认识,在市十五届人大二次会议上,市人大将修订《洛阳市大气污染防治条例》确定为2019年重要的立法项目强力推进。
大气污染究竟是如何形成的?在空气质量改善中还有哪些困难,应如何进一步做好大气污染防治工作……4月29日,市人大常委会第11次主任扩大会议,专门听取市生态环境局关于《洛阳市大气污染防治条例(修订草案)》的说明及市人大城建环保委员会的初审报告,对法规作进一步修改完善。
记者在会上看到,这部具有时代气息的地方性法规《洛阳市大气污染防治条例(草案)》(第二稿),共六章91条,不仅在重点治理煤炭使用、工业废气、扬尘治理造成的严重污染方面,设定了严格的问责机制,加大处罚力度,提高排污单位或个人的违法成本。
同时,还创设大气污染防治问责、网格化监督管理等制度,设置重点排污单位永久性监测位和采样监测平台,完善环境监测、污染源监控、监督管理信息系统,健全了大气污染案件行政执法和刑事司法衔接,划定禁止开采和加工煤矸石、砂、石等区域……等19项新内容。
这次的精细立法,也得到了众多专家学者的认可。市立法专家河南开物律师事务所所长牛佩伟说,这次立法的突出特点是创新和制度化,其政府主导、规划先行、关注民生、真抓实干等经验,均值得肯定和推广。
用“绣花精神”精准立法
2017年全国两会期间,习近平总书记两次提到“绣花”,让“绣花精神”成为代表委员热议的关键词。法律法规条文字字句句都体现着制度的刚性要求,是推进公共治理的利器,这种利器同样需要以“绣花精神”去打造。
精细化立法就是依据上位法进行细化和调整,不论是文字上还是技术规范上,都做到精确、精准。市人大立法顾问张水山说,“坚持立法进度服从立法质量区分轻重缓急,严把立法质量,也要求我们要用‘绣花精神’精准立法。”
选题要精准,内容要精细,框架要精干,用“绣花精神”精细化立法,就是要本着缺什么补什么、需要什么立什么,改变以往的系统性、体系化立法,以问题引导立法,通过立法解决问题。市人大代表、新安县纪委书记、监委主任郝爽说。
一个时期以来,《洛阳市燃气管理条例》在执行中,原有的燃气收费项目、计价方式、消费数据、服务事项等条款与实际有较大差距,群众意见大,相关部门有委屈。
对此,为找到立法平衡点,市人大多次到现场调研,组织专家学者充分论证,经三次审议,多次修改,形成最终的表决稿。《条例》一经实施,成效凸显。市人大法工委同志说,定位精准,不“穿靴戴帽”是《条例》的最大亮点,不仅为居民用户和企业在使用和经营燃气中的安全提供法制保障,得到省人大常委会的充分肯定。
立法资源是可贵的,不得滥用。用绣花精神精准立法,这样做的好处在于把立法工作的重点,放在了解决主要问题、主要矛盾上,法条一目了然,便于在执行中更具针对性和操作性。
比如,在审议由代表们联名提出的关于修改《洛阳市养犬管理办法》的议案时,鉴于现施行的《洛阳市市区养犬管理规定》已有明确要求,此外《洛阳市城市公园和广场管理条例》《洛阳市洛浦公园管理条例》等地方性法规,对养犬管理有所规定。对此,审议中委员们在综合考虑执法力量配备、社会文明进程等因素的基础上,建议将该议案转为重点建议交人民政府,由政府执法部门加大养犬管理执法力度,积极开展专项整治活动,营造文明养犬的良好氛围。并通过适时组织养犬管理执法检查,促进法规的有效实施,力求达到最大限度的共识。
积极回应社会关切,时刻把百姓的安危冷暖放在心上。在开门立法的过程中,几乎每个关键条款都涉及到立法权威性与可执行性的权衡和把握,以良法推动善治,已成为立法的一大特点。
让每一部法律都成为精品
如何在新的形势下加强地方立法工作,如何面对新时代提出的新课题进一步提高立法质量让每一部法律都成为精品,这是萦绕在立法工作者心头上的时代之问。
形势决定任务,这一发轫于灵魂深处的“裂变”成为立法工作的强劲引擎,为立法工作者清晰勾画出了立法工作的“路线图”。
征收暖气初装费、过热费有无明确的法律依据?是房地产开发商承担,还是另外向业主收取?在不少市民的记忆里,这个问题一度引起社会各界的热议。从今年开始,洛阳将不再收取过热费!这部经省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议审议批准,自2019年1月1日起施行《洛阳市集中供热条例》,刚一颁布,就有万千网民纷纷跟帖:这是新年里听到的最暖心的事!
深入基层,问计于民,让立法更“接地气”,是提高立法质量的关键。河南科技大学法学专家王黎明是市人大立法顾问。“立法顾问来自民间,说明政府更注重民间声音。”王黎明教授对自己参与立法工作深有感触。自实行立法顾问制度以来,已有16名专家学者受聘为人大立法顾问,而且涉及到法律、语言、经济、科技、新闻宣传等诸多领域,立法顾问的影响力越来越大,作用也越来越重要,代表性更广泛,有效提高了立法的质量。
众所周知,行政法是一门非常特殊的法,具有发展晚、不成熟、无法典、无确定对象等特点,导致行政行为存在一些不合理的地方。由此,当立法确定的“规定动作”细一点,行政机关在履职中的争权诿责就会少一点,公民权利的保障就会多一点,法规落地实施的效果就好一些。
为让开门立法更细更实,市人大常委会在每一部法律立项之前,都始终坚持“立法前评估”:邀请人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层群众等,就草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估。
市人大常委会办公室负责人说,开门立法、尊崇民意,让百姓拥有更多的话语权,不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与,也有利于提高立法质量。
例如,在水源保护地有些人开矿挖砂,随意养殖畜禽,却无法阻止根除。前不久,随着一份“水源保护条例”立法调研报告,打破了这种“集体的沉默”。
陆浑水库位于伊河中游的嵩县境内,1965年建成蓄水,主要功能是防汛、灌和发电,属大型丘陵型水库,也是洛阳、郑州两地“大水缸”。近年来,嵩县政府通过抓好环湖植树造林、推进水生态保护及温地修复、截污治污等,但由于距城区较近,易受人为影响,原有的《陆浑水库保护条例》与新修订的《中华人民共和国水污染防治法》相比,部分条款较为宽松。
为进一步做好水源地保护立法工作,市人大常委会城市建设环境与资源保护委员会、市司法局、市生态环境局等相关单位组成立法调研组,在充分听取民声民意的基础上,围绕完善水库管理体制,流域污染综合整治、生态补偿、饮用水水源地“划、立、治”等焦点问题,提出了很好修改意见和建议。
在市十五届人大常委会第11次主任扩大会议上,记者看到这份书面印发的关于《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例(修订)》的立法调研报告。所提修订内容条条不虚,款款务实,彰显特色。
这个最小的切入口,一方面是准确地聚焦了实践中的立法需求点,在缩小立法广度的同时也减轻了立法难度,既便于立法也便于执法;另一方面又解决了管理体制、生态补偿等问题,不仅未重复上位法,反而恰是对上位法的补充和细化。
“之前,我参与过的联合起草工作组和专家组共同开会论证不下几十次,但像这次‘深度参与’自己一开始都没有预料到。” 会上,立法顾问王黎明说,在他印象中同样深刻的,还有这次“立法调研”的先进理念和制度创新的示范价值。他说,以“绣花精神”精准立法,标志着一个精细化立法时代已正式到来。