关于《尽快制定洛阳市学前教育管理条例的议案》审议结果的报告
—―2019年5月9日在市十五届人大常委会第七次会议上
市十五届人大法制委员会主任委员 何明坡
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
在市十五届人大二次会议上,牛佩伟等10名代表联名提出了《关于尽快制定洛阳市学前教育管理条例的议案》。根据大会主席团的决定和主任会议的安排,法工委在市人大常委会副主任刘冠瑜的领导下,3月28日召开了由法委会委员、提议案代表及市教育局、市司法局等相关部门负责人参加的座谈会,对议案进行了认真的调研论证。在此基础上,法制委员会4月15日召开专门会议,对议案进行了认真审议。4月25日,市人大常委会主任会议听取了该议案的审议结果报告,现将有关情况报告如下:
一、议案的主要内容
议案认为,学前教育是终身学习的开端,是重要的社会公益事业。目前,学前教育是我市教育的一个薄弱环节,存在政策保障体系不完善、公办性学前教育资源偏少、资源配置不均衡、财政投入不足等问题,制约着学前教育的发展,亟需制定洛阳市学前教育管理条例,以促进我市学前教育事业健康发展。
二、学前教育立法的必要性和可行性分析
(一)我市学前教育基本情况及存在问题
近年来,在市委、市政府的高度重视下,我市学前教育事业得到了快速健康发展。人民群众关切的“入园难”问题得到有效缓解,截至2018年底,全市注册的独立建制幼儿园共计1264所(另有农村小学附属幼儿园699所),在园幼儿26万余人。学前三年毛入园在全省率先达到90%,提前2年完成省定目标,超出学前教育三期计划国定目标5%。普惠性幼儿园在园人数19.2万人,占比73.2%。
虽然我市学前教育得到了较快发展,但仍是教育体系中最薄弱的环节,特别是“入园难、入园贵”的问题比较突出。整体上看,我市学前教育主要存在以下问题:一是公办和普惠性学位不足。目前,全市公办幼儿园学位占比25.2%,离我们确立的目标(到2020年达到50%)相差24.8个百分点;普惠性幼儿园学位占比73.2%,离我们确立的目标(到2020年达到86%)相差12.8个百分点。二是学前教育财政性经费投入不足。2017年,全国财政性学前教育经费投入占财政性教育经费的比例达7.65%,河南省占比3%左右,我市占比还达不到全省水平。三是城区公办幼儿园用地困难。城市区特别是洛北城区,新规划建设公办幼儿园比较困难,小区配建幼儿园移交成公办幼儿园或普惠性幼儿园还存在一定困难。四是幼儿教师队伍建设有待加强。根据2013年教育部《幼儿园教职工配备标准(暂行)》:全日制幼儿园教职工与幼儿比应为1:5-1:7,保教人员与幼儿比应达到1:7-1:9,每班配备2名专任教师和1名保育员,或配备3名专任教师。按此比例,各县(市、区)均存在一定教师缺口。同时,教师待遇整体偏低,很多农村幼儿教师工资达不到当地最低标准,导致教师队伍不稳定,严重影响保教质量。
(二)学前教育立法情况
1、国家层面尚未出台学前教育专项法律法规。《中华人民共和国教育法》第十七条规定:“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”,将学前教育纳入我国的教育体制中,从法律的角度肯定了学前教育在我国教育体系中的地位。
2、全国性学前教育部门规章。学前教育的规定多以部门规章的形式出现,主要有四部:《幼儿园管理条例》(经国务院批准,1990年国家教委令第4号)、《幼儿园工作规程》(1996年国家教委令第25号)、《中小学幼儿园安全管理办法》(2006年国家教育部令第23号)、《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》(2010年国家卫生部、国家教育部令第76号)。
3、国务院学前教育规范性文件。国务院学前教育规范性文件主要是2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》,是我国第一次以国务院的名义专门针对学前教育发展发布的规范性文件。2018年11月,中共中央国务院出台了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,要求到2020年,全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。到2035年,全面普及学前三年教育,建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系,为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。同时要求,省级和市级政府负责统筹加强学前教育工作,推动出台地方性学前教育法规,制定相关规章和本地学前教育发展规划,健全投入机制,明确分担责任,完善相关政策措施并组织实施。
4、地方立法层面。目前,学前教育地方性法规有15部、地方政府规章有8部。省级层面安徽、江苏、浙江、吉林、云南、北京、上海、天津等均已就学前教育立法;市级层面立法也越来越多,如深圳、青岛、杭州、宁波、福州等。我省及省内城市尚未出台学前教育地方性法规。
三、审议意见
办好学前教育、实现幼有所育,是党的十九大作出的重大决策部署,是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程,关系亿万儿童健康成长,关系社会和谐稳定,关系党和国家事业未来。地方立法工作要坚持党的领导,坚持以民为本、立法为民,切实保障和改善民生。2018年9月7日,十三届全国人大常委会立法规划公布,学前教育法纳入立法规划的一类立法项目,拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议。鉴于此,我们建议,将《洛阳市学前教育管理条例》作为立法调研项目列入2020年地方立法计划,进行前期调研,待国家学前教育法出台后,再正式启动立法程序,以保障法规的稳定性和严肃性。