“立法为民”的洛阳实践
◆ 李现森 石昊天
十里不同风,百里不同俗。如何突出地方立法的精细化、针对性,凸显地方特色是地方人大常委会工作的永恒主题。
谈及这一话题,曾见证地方立法全过程的洛阳市人大常委会财经工委主任卫华平说,向国家立法看齐,与时代同步,与改革同频,与实践同发展,地方立法经历了一个从无到有,从少到多,从“大而全”到“小而精”,从“重管理”到“重服务”,从“授权型”向“控权型”嬗变的发展过程。
首部地方法规被写入“国家大法”
1984年12月5日,经国务院批准,洛阳与全国18个地市获准为“较大的市”。同年,洛阳走上地方立法权的舞台。多年的期盼,终于落地。
要知道,以前除省级之外,地方立法权仅为省自治区的政府所在地的市即省会或首府、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市拥有,河南仅郑州有地方立法权。像洛阳这类地级城市在未获得立法权之前,一般是通过制定规范性文件的手段进行管理。而地方性法规的权威和效力,非规范性文件可比拟。
洛阳是历史文化名城,有人曾以“伸手摸的是汉砖瓦,抬脚踢的是唐文化”来形容洛阳的文物分布之密集、数量之多。如何有效保护好这一厚重历史的“文明符号”?通过立法手段强化文物保护,是当时最大的呼声。
立法是基石性的工作,可以规范地方社会、政治、经济活动乃至老百姓的日常生活。一部顺应民情民意的良法善法,不仅给人温暖和希望,也给地方竖起了一个新坐标。
事实上,在获得立法权之前,洛阳市第七届人大常委会按照“行得通、真管用”的要求,已做出决定,由市政府成立法规起草小组,负责《洛阳市〈文物保护法〉实施细则》起草工作。受领任务后,市政府第一时间组织人员围绕“注重创新性举措,突出地方特色;注重规范性操作,严格按照法定权限和程序推进工作”要求,历时3个月,挑灯夜战,完成了“初稿”。
使命在肩脚步疾。1984年8月4日,《洛阳市〈文物保护法〉实施细则》经洛阳市第七届人大常委会第三十次会议通过,1985年7月12日河南省第六届人大常务会第十五次会议批准。据介绍,作为洛阳的首部地方性法规,迄今已走过了35个年头。期间又进行了两次修改,使之“刚性”更“刚”。尤其值得称赞的是,其中部分条款还被借鉴写进了国家《文物保护法》中。
此次的立法实践,也让我们深刻感到,随着改革开放的深入、经济社会的发展以及社会主义民主政治的推进,人民群众通过立法表达利益诉求、解决利益冲突的愿望日益强烈。
自拥有“立法权”后,洛阳市人大常委会共通过79件地方性法规、决定。其中,废止31部,现有效48件,涵盖了经济、文化、社会和生态建设等方面,每一部法规的诞生,都彰显着洛阳立法工作从有法可依向良法可依的可喜变化。
立法要彰显地方特色
不可否认,在行使立法权之初,由于对地方立法与国家立法功能定位还不明确,一些地方往往倾向于仿照国家立法体例、对上位法照抄照搬和简单重复。
如何坚持问题导向,让立法彰显地方特色、回应民声?洛阳市人大常委会副主任吉振华说,“立法就是要突出有效管用的,符合地域实际的,有几条立几条,‘小切口’更能够聚焦所要解决的大问题”。
近些年来,洛阳相继出台了《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》《洛阳市城市公园和广场管理条例》《洛阳市区养犬管理办法》《洛阳市洛浦公园管理条例》《洛阳市集中供热条例》等,每一部法规都在“精准化、精细化、精干化”上做足文章。
打赢大气污染防治攻坚战,是一项功在当代、利在千秋的民心工程。2019年2月,市十五届人大二次会议将修订《洛阳市大气污染防治条例》确定为年度重要的立法项目强力推进。
大气污染究竟是如何形成的?在空气质量改善中还有哪些困难,应如何进一步做好大气污染防治工作?2019年4月29日,市人大常委会第十一次主任会议在听取市生态环境局关于《洛阳市大气污染防治条例(修订草案)》的说明时,发现有条文存有抄搬上位法,部分制度措施比较笼统,难以操作,还有一些规定设计粗糙,地方特色不够,缺乏可行性和实效性。
“任何举措民众都十分关注,任何一点疏忽都可能被放大,要以如履薄冰,如临深渊的态度去做好修订工作,尽可能避免差错。”意见提出后,让负责起草任务的“第三方”河南开物律师事务所同志们倍感压力。
这天一大早,河南开物律师事务所负责人牛佩伟便急匆匆走进洛阳人大机关办公楼。他此行的目的只有一个,就《洛阳市大气污染防治条例(修订草案)》与法工委同志进行面对面的交流。
牛佩伟是洛阳市人大立法顾问,他来之前也做了精心的准备,既收集了近5年来全市PM10年均浓度情况,也调查了优良天数达标率,还上网查阅了大量的文献资料。“我认为不仅要对重点治理煤炭使用、工业废气、扬尘治理造成的严重污染加大处罚力度,还要提高排污单位或个人的违法成本。”牛佩伟开门见山,“良法重在善治。创设大气污染防治问责、网络化监督管理、行政执法和刑事司法衔接等条款,有助于法规的落实。”
这天,与牛佩伟一同被请到座谈会现场的还有15位社会公众代表,既有产业工人,也有大学老师、政府公务员。他们就修改大气污染防治坦诚己见,真情互动。最终,形成了非常精炼的文本,全文由120余条文缩减为91条,言简意赅,重在管用,且一劳永逸地避免了法规与调整实施后的法律、行政法规之间潜在的法律冲突。牛佩伟表示,“不抵触、有特色、可操作”,是这次立法最大的“亮点”。
“为民立法”就要放下部门利益
过去,有相当多地方性法规倾向于加强行政管理,单从法规中的“管理条例”、“管理办法”等字眼就能看出。“立法是为了人民,‘为民立法’,就是要放下部门利益,防止借‘便于管理’之名,不适当地扩大部门权力。”市人大法工委负责人说,为民立法,就是要敞开大门,让人民群众参与到立法工作中来。
据了解,自2009年以来,洛阳市人大及其常委会更加重视社会领域立法,切实保障和改善民生,由重管理向重服务转变,从重立法向立法与法律法规实施并重转变。近十年来,经调整后的立法规划,涉及民生、环境保护等社会领域的立法项目占总数的三分之二。
2018年1月1日,这部由市政府制订的《洛阳市禁止燃放烟花爆竹规定》正式实施。从这一天起,洛阳主城区全面禁止燃放烟花爆竹。据介绍,这是关于能否燃放烟花爆竹,在什么时间、什么区域燃放烟花爆竹的第三次调整。
“不仅是中心城区,郊区(市)县也推开了禁止燃放烟花爆竹相关工作。”市人大监察司法工委负责人说,上世纪90年代,国内出现了一波关于鞭炮时常伤人、容易引发火灾、严重破环城市环境的讨论。全国280多个大中城市相继出台关于禁止燃放烟花爆竹的地方规定,洛阳也不例外。1994年7月14日,市第十届人大常委会第三次会议通过《洛阳市禁止燃放烟花爆竹规定》,1994年9月1日,河南省第八届人大常委会第九次会议批准,于12月1日正式施行。
“这是第一次通过立法形式明确提出禁止燃放烟花爆竹,同时划定了禁放范围。”规定实施后,执行得非常好,一直运行了多年。但不知从什么时候起,民意要求为燃放烟花爆竹解禁的呼声一天天强烈起来。不少同志说,“春节期间燃放烟花爆竹改禁为限,在实际监管过程中也出现了一些困难和盲区,现在回头看,从操作层面来说,实际上对燃放烟花爆竹已没有了限制。”
但连续几年,因为烟花爆竹带来的安全事故,以及噪音、市容、空气质量的污染加剧。2004年12月24日,洛阳市第十二届人大常委会第七次会议通过《关于修改〈洛阳市禁止燃放烟花爆竹规定〉的决定》,将其中“本市禁止燃放烟花爆竹的地区为:涧西区、西工区、老城区、河区及郊区、吉利区的部分地区”修改为“在本市城市建成区域内禁止燃放烟花爆竹。禁放区域的具体界限,由市公安机关划定,报市人民政府批准、公告”。并删去了第十三条“本规定具体应用中的问题,由市人民政府负责解释。”2005年3月31日河南省第十届人大常委会第十五次会议批准这一规定。根据规定,洛阳对燃放烟花爆竹实行了分区域分时段管理。
然而到了2016年,燃放烟花爆竹再度引发热议。2016年初召开的洛阳市十五届人大第三次会议期间,32名人大代表联名提出关于“洛阳市城市区禁止燃放烟花爆竹”的议案,建议相关部门加强对烟花爆竹燃放的管理和限制,民意再次站在了禁止这一边。
究竟是禁,还是限?市人大积极回应民生关切。市政府也组织相关部门通过调研、向社会公开征求意见、组织听证会等方式,广泛征求各界的意见及建议。短短一个月时间,共收到民众提出了逾万条意见,多数表示赞成“禁放”。根据大多数人的意见,2016年2月,市人大常委会决定由市政府对条文作了重要修改,“明确禁放范围、时限”,既回应了关切,又有利于促进节能减排,受到群众的拥护。烟花爆竹燃放从“限”到“禁”、又从“禁”到“限”,再从“限”到“禁”,既经历了一段曲折的路程,也见证了洛阳民主立法、科学立法的进程。
让民主这个法宝显示更大威力
问计于民、问法于民,让人大城环工委主任李诚如印象最深刻的是《洛阳市燃气管理条例》的立法。该条例从正式起草,到2015年11月26日经河南省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议高票通过,在省内也算得上是一部创新性引领性产生广泛影响的立法。
“从开门立法到吸收各方专家深度参与”,是这部法规起草过程中的最大亮点。李诚如说,“地方性法规是解决通达群众、基层的‘最后一公里’,如果没有社会的深度参与,单是政府或政府相关部门起草,人大审议通过的封闭循环,在立法中难免会存有针对性差、有效性不足的问题。”对此,在联合起草过程中,他们不仅聘请了20多位著名学者专家作为立法咨询顾问,还挑选了一批法学博士、硕士,建立了人大立法专家库,专业涉及法律、经济、科技等方方面面,使得立法得到强有力的智力支持。
“当时,我参与的联合起草工作组和专家组共同开会论证就不下几十次,这种‘深度参与’自己一开始都没有预料到。本来以为跟其他大部分立法一样,参与几次就行了,但‘燃气立法’的重要性、创新性和领导决策后决定立综合性法规带来的立法难度,使得后续立法工作需要熟悉情况的专家和助手深度并持续参与。”李诚如说。
“社会的参与,对于增强立法透明度、提高立法质量具有十分重要的意义。”让李诚如在印象中同样深刻的,还有“燃气立法”的先进理念和制度创新的示范价值。条例首次以地方立法的形式集中而系统地高扬了现代法治的理念,突出了现代法治的原则。其中,定位精准,不“穿靴戴帽”是《条例》的最大亮点,为居民用户和企业在使用和经营燃气中的安全提供法制保障。
从《洛阳市燃气管理条例》的出台,折射出的是地方立法从片面追求速度到不断提高质量的转变。不可置疑,改革开放初期,国家治理“无法可依”,各地注重加快立法进程,而往往忽视了立法质量。随着法治建没深入推进,尤其是中国特色社会主义法律体系形成后,国家各个方面实现有法可依。在这样的背景下,地方立法理念进一步转变,在保持立法速度的同时,把立法质量作为立法工作的生命线,更加注重遵循和把握规律,不断提高立法质量。
“一部法律若要得到群众的拥护,必须先听取群众的意见。”市人大常委会主任吴中阳表示,每一部法规条文可能影响数以千万计的财政资金的拨付,影响到千家万户的利益,所以说,制定每一部法规条文都重如千钧,怎么重视都不为过。除了“面对面”交流,向社会广泛征集意见已成为洛阳人大地方立法的“规定动作”,民意是立法的重要考量。