以刑事审判工作为视角浅析洛阳社会治理的着力点
受省人大常委会委托,2019年7月下旬,市人大监察和司法委员会对我市法院刑事审判工作进行了专题调研。调研组听取了市中级人民法院以及偃师、涧西、西工等基层人民法院关于刑事审判工作开展情况的汇报,详细了解了我市刑事审判工作的总体情况以及工作中存在的困难和问题,并就如何进一步提高刑事审判工作水平进行了深入的座谈交流。在调研中发现,我市各类刑事案件分布呈规律性的升降变化,本文通过对近五年来我市两级法院刑事案件审理情况的数据分析,来透视当前我市社会治理中存在的突出问题,并有针对性地提出意见建议,对我市进一步提升社会治理管理能力和水平提供有益参考。
一、近五年来洛阳刑事案件审理总体情况
2014年至2019年6月底,洛阳两级法院共受理一审刑事案件28501件46691人,其中2014年4300件6898人,2015年4043件6388人,2016年4703件7091人,2017年7465件13175人,2018年5336件8259人,2019年上半年2654件4880人。从年度案件总量和犯罪人数上来看,除2017年度有较大波动外,其余年份基本保持稳定或微弱增长。
近五年来,案件总体数量基本平稳的情况下,局部性、类型化案件变化明显,且显示出与经济、社会发展状况基本一致的态势。一是侵犯公民人身权、财产权的故意杀人、抢劫、绑架、强奸等严重暴力型犯罪下降幅度较为明显,以民间纠纷引发的轻伤害案件日益增多。社会治理防控体系建设成效明显,基础管控工作更加扎实,打击违法犯罪更加有力,社会安全感提升,但建立多元矛盾化解机制势在必行。二是以谋取经济利益为目的的经济类犯罪增幅较大,危害社会公共秩序、管理秩序类犯罪持续下降。社会治理水平和治理能力的提升,有效遏制了刑事案件的发生,但经济领域的过程监管略显薄弱。三是新类型案件多发频发,普通刑事案件逐步减少。随着经济社会发展,受利益驱动,犯罪手段、方式、领域均发生变化,治理重点需要适当转移。四是以互联网为媒介的非接触性犯罪不断增多,传统型犯罪趋于弱化。加强互联网管控,提高网络管理的技术水平,建立预防为先,惩治为辅的治理机制是形势所需。五是重大职务犯罪回落明显,涉及基层管理领域犯罪有所抬头。需强化基层领导,建立健全基层监管制度,营造良好发展环境。
二、重点类型刑事案件情况分析
(一)传统刑事案件数量减少。传统的故意杀人、绑架、强奸、抢劫等暴力犯罪案件数量相对较少,并呈现逐年下降趋势。例如,故意杀人罪,2014年至2018年,案件数量基本保持在45件左右,且2017年仅有1件;强奸罪,从2014年的194件,下降为2018年83件,以每年约20%的比例逐年下降,2019年上半年仅有29件;抢劫罪,从2014年的173件,下降为2018年的83件,2019年上半年仅有29件,与强奸罪的变化规律基本一致,均呈现大幅下降的趋势。
(二)新类型案件逐年上升。新类型案件出现逐年上升态势,如计算机类犯罪在2014年至2017年仅有1件,2018年有3件,2019年上半年已达5件;诈骗罪,以往案件基本上均系编造虚假事实、骗取财物的传统类型诈骗,2014年以来,骗术不断翻新,以网络、微信、QQ软件、婚恋软件、跨国移民等方式,通过网络虚拟空间实施犯罪活动;掩饰隐瞒犯罪所得类案件,因犯罪方法、手段的不断翻新,销赃渠道随之更新,造成该类案件大幅攀升。
(三)涉黑涉恶类案件集中体现。2018年初,中央决定在全国开展为期三年的扫黑除恶专项斗争。随着对黑恶犯罪打击力度的不断加大,我市两级法院受理的涉黑恶案件数量明显增长。从数据上来看,2014年至2017年,全市几乎很少出现以涉黑或者涉恶罪名移交起诉的案件,但进入2018年度,全市两级法院共受理各类涉黑涉恶案件37件,2019年上半年受理该类案件17件。
(四)非法集资类案件多发。非法集资类案件自2014年以来,集中爆发,案件数量成倍上升。2014年仅有67件,2017年及2018年两年均在300件以上,五年来增长近5倍,特别是2017年达到顶峰,案件数达345件。如市中院一审的浩亚达案件,涉案金额近30亿,涉及集资群众近2000人,涉及洛阳、焦作、上海等地;天津亿泓非法集资案,波及全国近20个省份,30多个城市,集资群众近万人,合同金额达10亿多元。该类案件涉案人数多,涉案金额大,涉及地域广,对人民群众的财产安全造成较大损失,且该类案件资产追缴、兑付困难,问题资产较多,极易引发信访等不稳定因素。另外,该类犯罪手段隐蔽,地域分散,给金融监管造成较大困难。
(五)贪污贿赂犯罪有所回落。2014年以来,受理贪污、贿赂、挪用公款等案件880件,其中,2016年、2017年分别受理246件和237件,达到顶峰,2018年以后,该类案件有所回落,2018年为79件,2019年上半年仅有34件。以上数据可以看出,我市反腐工作成效明显,且不敢腐、不能腐、不想腐的机制初步形成。
(六)偶发性故意伤害案件比重较大。2014年以来,受理故意伤害类案件基本保持在每年600件左右,大部分案件均因邻里纠纷、家庭矛盾、情感纠葛、日常琐事、偶发性因素引起,部分案件系在矛盾纠纷得不到及时解决的情况下,造成矛盾激化,进而引发刑事犯罪。如张某某故意伤害一案,双方因为宅基地问题发生纠纷,前期经过村委会调解,也曾通过司法所、派出所等机构处理,但未能解决,最终双方发生持械互殴,造成人员受伤,若非群众及时报警,可能引发更为严重后果;王某某故意伤害一案,双方情感纠葛发生争执,村委未能及时制止,双方发生互殴,因受害人一方身患严重疾病,造成受害人一方当场死亡的严重后果。
(七)金融诈骗类案件频发。2014年以来,金融诈骗类案件时有发生,以信用卡诈骗、贷款诈骗案件为例,2014年至2019年上半年,受理贷款诈骗88件,信用卡诈骗237件。其中,贷款诈骗除2015年为67件以外,其他年份均在5件左右;信用卡诈骗除2014年和2015年分别达到59件、89件外,其他年份平均在20件左右。从案件总数来看,与其他案件相比,数量相对较小,除2014年、2015年相对较高外,案件总体形势基本稳定。但是,金融类犯罪案件往往涉案金额较大,犯罪类型多样,形态复杂,金融机构内外人员相互串通、联手犯罪问题比较突出。而且,金融犯罪种类不断扩大,犯罪手段不断翻新,除传统信用卡诈骗、贷款诈骗案件外,集资诈骗、票据诈骗、保险诈骗等案件仍占有一定比例。
(八)拒执类案件明显上升。拒执类案件,2014年为30件,2015年为22件,2016年为370件,2017年达到顶峰为2597件,2018年以后有所回落,截至2019年上半年,共有157件。该类案件主要针对破坏社会诚信体系,挑战司法权威,妨害社会管理秩序行为的刑事处罚,具体到个人,仅仅是生效裁判的履行问题,对于社会管理来讲,不仅损害当事人利益,而且与社会诚信体系建设背道而驰,势必增加社会管理成本。
(九)危险驾驶类案件持续攀升。2014年以来,危险驾驶罪增速迅猛,以2016年为节点,每年以近200件的增幅上升,特别是2018年已达到1219件,2019年上半年已达752件。该类案件表面上看,仅仅是饮酒驾车,而实际上危及公共安全,大部分人员无视法律规定,意识不到其实质危害性,且抱有侥幸心理,但其潜在危害性极大。
(十)生产销售伪劣商品案件量明显下降。2014年以来,生产销售伪劣商品类案件呈现明显下降趋势,案件数由2014年的118件下降至2017年的9件,每年成倍下降,2017年至2019年,案件数基本保持在10件左右。该类案件主要涉及生产销售食品、药品、医用器材、农药、化肥等关系人民群众生产、生活的基本用品,案件数量的大幅下降,表明生产、销售领域对伪劣产品的监管力度加大,市场环境得到明显改善,产品质量得到较大提高。
三、问题及原因分析
(一)社会监管机制不够完善。刑法的设立是为了打击犯罪,但通过刑事打击治理社会并非最佳治理手段,大部分犯罪行为的形成,也正是犯罪分子利用社会监管的漏洞方才得逞。如职务犯罪,特别是贪污贿赂、挪用公款犯罪,并非犯罪分子天生就是侵吞国家资产的蛀虫,主要原因在于权力监管的缺失;再如生产销售伪劣商品类犯罪,一个企业从设立到运行,一种商品从生产到流通,需要办理各类登记、审批手续,但具体运行中是否按照登记审批的业务范围进行经营活动,商品质量是否符合国家的有关标准,是否执行国家的有关规定,缺乏基本的跟踪监管,尽管犯罪分子得到了应有的惩罚,但无法挽回犯罪行为给个人和社会造成的损失;又如骗取贷款和贷款诈骗,银行作为金融机构,在资金的审批、监管上相对其他单位更专业,但是,存在基于工作业绩的考虑违规发放贷款,也有内外联手骗取银行贷款,谋取个人利益,这些案件往往金额较大,给社会造成的损失也是其他案件难以比拟的。这些问题的产生,充分暴露过程监管的不足。
(二)矛盾纠纷解决机制相对单一。关于社会矛盾解决机制的完善问题,集中体现在妨害社会管理秩序罪和侵犯人身权的犯罪中。如故意伤害案件,尤其是涉及宅基地纠纷、家庭婚姻纠纷及一些偶发性纠纷,在矛盾发生的最初阶段,仅仅因为自身的利益,发生一些言语冲撞,希望通过村委会解决,但村委会并非强制性矛盾解决机构,希望通过公安机关解决,但不属于公安机关解决问题的范围,通过诉讼解决又觉得程序复杂,当事人最终在“请求无门”的情况下,采取所谓的自救方式,诉诸于暴力,最终导致矛盾升级,造成人员伤亡的严重后果;如聚众斗殴,特别是在一些宅基地纠纷中,开始只是邻里间的一般纠纷,因无法及时得到化解,升级为两个家族的矛盾,基于中国社会浓厚的家族观念,爆发两个家族间的激烈对抗。
(三)社会治理防范体系不够健全。从刑事案件的处理情况看,对各类违法犯罪行为皆为事后处置行为,但对于刑事案件的预先防范及教育引导尚有不足。一是治安管理覆盖率低,人员力量不足,访查范围有限,不能及时发现并处理问题;二是管理理念落后,重打击,轻防范,出现不敢管、不愿管等畏难情绪,疏于源头防范;三是教育宣传思路方向错位。教育宣传方式传统,重视法律法规的机械宣传,忽视对违法犯罪后果、危害的宣传,忽略执法、司法权威性的宣传。特别是近年来发生的未成年犯罪案件,说明将法法治教育纳入学校教学内容非常必要。
(四)规则与法律意识淡薄。在刑事案件的处理中,部分犯罪分子因不懂法被处罚,有些因抱有侥幸心理被处罚,有些则是不能遵守法律规则被处罚。如侵占土地类案件,对土地用途的管理制度不知或知之甚少,认为是自己的地无论如何使用都不会有错,结果因违反国家登记、审批程序而被处罚;如危险驾驶罪,大部分抱有侥幸心理,认为自己不会被查,结果锒铛入狱;如聚众扰乱社会秩序罪,大部分人有种法不责众的心态,甚至是为了维护自己的权益,采取集体聚集施压的方式维权,其不知任何人在维权时都不可冲破法律底线。
(五)社会诚信体系建设不够健全。欠债还钱,天经地义,这是中国传统文化的固有内容,但因受利益的驱使,诚信问题成为危害社会的重要问题。对此问题,从法院系统采取基本解决执行难的执行专项行动便能得到体现。2016年至2018年,拒不执行判决、裁定罪的案件数量由370件上升到高峰时期的2597件,欠债不还,应当受到法律制裁,但从另一方面来看,为何有如此之多被告人被追究刑事责任,为何有如此多的人欠债不还,为何这么多的人不惜冒着被刑事追责的风险,仍采取逃避执行、转移财产的违法手段。重要的原因在于违背诚信原则的违法成本过低,在违法之后,不能得到应有的惩罚,便会为社会树立一种不良的导向,大家纷纷效仿。不久的将来,随着诚信体系的构建,征信惩戒力度的加大,征信平台的构建,一处失信,处处受限,必将形成诚实守信的社会环境。
(六)社会管理职能缺位的现象还在一定程度上存在。基层组织管理缺失,各类案件频发,既有村民自治原则的限制,也有历史形成的原因。如基层村委会主任贪污、挪用拆迁款、扶贫款等问题,在各类款项拨付时,相应的职能部门只能与村委会对接,再由村委会代为履行分配任务,但该类款项如何使用,是否达到预期效果,过程管理缺失,给基层村干部贪污、挪用创造了空间和机会;如扫黑除恶专项斗争中,涉及基层村干部把持基层政权、操纵选举、称霸一方的现象比比皆是,这与长期以来村委会的职能定位及管理制度分不开,也与忽视基层政权管理分不开。
(七)多部门协调机制不健全。承担社会管理职能的各部门的设立,均有其社会需求,但各部门之间并非孤立存在的,大部分工作需要分工协作方能完成。如在近年开展的打击非法集资专项行动中,对于涉案资产的处置,在市政法委、市处非办的统筹协调下,建立协调研判机制,多部门联合制定资产处置意见,对非法集资案件的处理具有重要指导意义;如在扫黑除恶专项斗争中,在党委统一领导下,公检法密切配合,既严厉惩治涉黑恶犯罪分子,也有效打击其背后的保护伞,成效显著。但部分事务处理过程中,仍然存在行业间隙、职能冲突,甚至推诿现象,不利于社会管理水平的提升。
四、对策及建议
(一)完善机制打造共建共治共享的社会治理格局。十九大报告指出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。”这是当代中国社会治理的基本原则和指导思想。社会综合治理是牵涉到社会方方面面的一项宏观工作,需要社会各界、各机关、各单位的协调与配合。要坚持问题导向、需求导向、发展导向有机结合,专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理有机融合。一是加强政法单位的联系和沟通。在综治工作上拧成一股绳,形成社会综合治理齐抓共管的网络,如重大疑难案件的会商机制。二是加强政府职能部门执法与司法部门职能的衔接。倡导执法手段防范和解决问题,降低进入司法程序的概率。同时,司法过程中,同样需要行政机关在信息、证据、裁判执行等方面的支持。单一的司法手段或单纯的行政执法难以达到良好的治理效果,也会降低治理效率,提高治理成本,甚至因各部门之间相互推诿,贻误最佳时机,不利于问题解决。如涉及房产过户,裁判执行等方面。三是利用互联网技术,建立共享平台。充分利用各单位业务优势,特别是涉及专业性、政策性较强领域,通过网络平台进行工作接洽,信息互通,资源共享,减少中间环节,提高工作效率,达到各相关部门密切配合,通力合作,取长补短、优势互补、协调联动的工作机制。如传销行为认定、涉土地类犯罪、互联网类犯罪证据收集、犯罪前科及征信情况。
(二)坚持法治宣传教育与司法惩戒相结合。在社会治理工作中,结合实践中出现的问题,有针对性的开展法治宣传教育,尤其是对高发、易发、特定领域、特定人群的犯罪,作为重点宣传教育对象,不断增强普法依法治理工作的针对性和实效性。一是明确宣传教育的职能部门。执法、司法宣传工作达到职能明确,职责清晰,口径统一。二是宣传教育加强针对性。无论是巡回审判、旁听庭审,还是典型案例报道,要针对特定人群,特定领域,有的放矢。如非法集资主要针对商业区、老年人。三是发挥宣传的防范作用。通过手机短信、微信、QQ、广播等平台发送易发、多发类违法犯罪信息,既有利于执法、司法公开,也有利于提高群众的法治观念和法治素养。如在执法、司法中发现的新型犯罪,可通过网络平台提醒广大群众防范。四是探索法治宣传纳入学校教育、廉政教育范畴。入基层、进社区,法治宣传从娃娃抓起,从党员干部抓起,从普通群众做起。
(三)建立多元化矛盾解决机制。大力推广“枫桥经验”,建立具有一定法律效力的民间矛盾解决机制,在人员配备、后勤保障、经费支持等方面给予综合考虑,形成村委调解、民间化解、行政裁决、司法确认为一体的矛盾解决机制,提高矛盾纠纷解决的效率,降低违法犯罪产生的风险,推动社会秩序有序发展。一是进一步完善基层民调组织建设。充分利用民调人员知根知底、了解当地风土人情的优势,发挥民调便捷、及时的作用,但需要在人员配备、经费支持上给予保障。二是充分发挥行政解决纠纷的功能。发挥行政机关在解决纠纷中的专业性、综合性、高效性和主动性优势,规范行政机关在民间纠纷处理中的地位和职能。三是建立民间调解、行政执法与司法审判的有效衔接。让调解有作用、有效果、有效力,调解者不做无用功,当事人不拿空头支票,调解结果在行政执法中能够得到认可,司法审判中能够予以采纳,让当事者矛盾及时化解,也认识到不走司法渠道依然能够解决问题。四是建立矛盾纠纷解决分类处理机制。坚持“调防结合”的原则,根据问题类型,分类、分层次解决,及时化解矛盾纠纷,最大限度减少“民转刑”案件的发生,努力把各种可能激化的矛盾纠纷降低到初始阶段、萌芽状态。
(四)注重对重点行业、重点领域的监督管理。对于金融领域、经济发展、基层政权建设等领域,相关职能部门充分发挥各自的职能作用,加强过程监控跟踪,加大源头治理,做到提前发现、及时应对、有效处置,将领域内可能发生或即将发生的风险和问题扼杀于萌芽状态,避免严重后果的产生。一是强化过程监管。对于证券交易、食品安全等领域的犯罪,均存在过程监控不严甚至监管缺失的问题,要充分利用大数据对中间运行过程进行监管,充分发挥职能部门的作用。二是重视企业登记、审计、资产状况、风险承担等方面的管控。企业登记信息是能够成为市场主体的先决条件,也是承担法律责任有效证据,审计、资产状况直接反应企业的运行状况,现实中提供虚假登记信息、设立空壳公司、利用企业主体责任骗取公共财物的现象多发,与企业运行中间管控环节的漏洞有重大关联。三是建立管理部门之间的预警、监督机制。职能部门在行政执法中发现相关部门工作中存在的漏洞、风险,能够有合理的反馈、提醒、建议的渠道,避免问题叠加升级。四是加强金融领域的风险防控。涉及金融领域的贷款诈骗、信用卡诈骗等类型的案件,与金融机构内部考核机制、管理机制的漏洞密不可分,为了完成工作任务疏于对贷款主体的审查、资金用途的跟踪,更有甚者内外联手实施犯罪,加大了犯罪活动发生的概率。
(五)加强社会诚信体系建设。健全完善守信联合激励和失信联合惩戒制度,开展重点失信领域专项整治,营造良好的信用环境。一是建立和完善个人信用制度。完善个人信息录入、登记,建立个人信息账户,包括户籍信息、个人账户、职业状况、违法记录等,提高个人信用的管理水平。二是建立个人诚信信息共享平台。建立个人信息数据库,政府职能部门、金融机构等,可在职责权限内实现信息共享,并作为职能业务办理的参考依据。三是建立健全信息惩戒制度。将个人征信情况与职务任命、学习教育、投资经营等生产生活密切相关的各个领域进行绑定,让信用状况成为个人最大的资本,让尊法守纪者扬眉吐气,让违法失德者寸步难行。四是加大对盗用、冒用、泄露公民信息的打击力度。对于采取违法手段获取公民个人信息,并实施犯罪活动的行为,依法严惩。
(洛阳市人大监察和司法委员会)