关于洛阳市城市河渠立法的调研报告
◆ 市人大常委会农工委
围绕市委中心工作,按照立法计划安排,为了学习借鉴外地市先进立法经验,做好《洛阳市城市渠道管理条例》(修订)前期工作, 近期,市人大常委会副主任李钢锤带领市人大常委会农工委、法工委和市水利局有关负责同志,赴济宁、枣庄、徐州、蚌埠、南京等地,采取立法座谈、实地察看、资料收集、疑难问题探讨等方式,与当地人大常委会和政府有关部门进行深入交流,全面了解河渠立法、城市水系管理相关情况,同时收集了宁波、北京等城市的主要做法,结合我市实际,形成了调研报告。
一、外地市河渠立法经验做法
(一)高度重视立法工作。济宁市2016年出台的《济宁市泗河保护管理条例》,是济宁市拥有地方立法权后,制定的第一部地方性水利法规。通过立法,协调各方利益、理顺体制机制、明确权利义务、界定法律责任,保障了泗河综合开发顺利实施。2017年,济宁市以政府规章形式出台《济宁市城市河道管理办法》,为进一步加强城市河道管理,保障城市防洪安全,改善城市河道环境,发挥城市河道综合效益提供了重要的制度保障。徐州市近年来加大城市河渠治理力度,建成了一批集防洪排涝、滨水景观、生态环境于一体的水系亮点工程,形成了“九河绕城、七湖润彭”的城市水网格局,城市水质、水系景观和水环境质量大幅提升。徐州市人大为促进依法管理河湖,实现管理的精细化、法制化,将《徐州市河湖管理条例》列入2020年度立法预备项目,已完成立法调研工作,拟规范的主要内容包括界定河湖管理的范围、划定河湖空间的范围、规范河湖空间的管控、严格河湖空间的保护、厘清河湖管理的责任等。蚌埠市2014年市政府出台《蚌埠市市区河湖保护管理办法》,2015年开始行使地方立法权后,当年就出台了《蚌埠市龙子湖景区条例》,2018年又进行了修订,进一步规范了龙子湖景区的规划、建设和管理工作,明确了相关部门的职责,强化了保护措施。
(二)高度重视空间控制。《蚌埠市龙子湖景区条例》《蚌埠市市区河湖保护管理办法》《宁波市河道管理条例》和拟立法的《徐州市河湖管理条例》等,均高度重视河道空间控制。一是加强河道规划控制。明确要求根据防洪排涝、供水、水土保持和水生态环境保护等需要,应组织编制河道水域保护规划,确定规划区内的河道基本水面率、河道水域总体布局、水域功能、重要水域名录、保护措施以及规划控制线等内容。各类城乡规划应依法落实河道水域保护规划的相关内容,不得缩减规划区内的河道基本水面率。二是划定河湖空间的范围。对重要的河湖均提出要充分考虑规划发展、防洪安全、水资源保障、水生态保护等因素,统筹城乡建设、航运交通、城市景观等方面,对空间范围划定作出规定,实事求是确权划界。三是严格河湖空间的保护。对河湖管理范围,以及保护范围内的管理、利用行为作出更加严格的规定,从法律层面为推进治乱治违、打击涉及河湖的违法行为等提供法律保障。
(三)高度重视生态建设。本次实地考察的五个城市,均把生态水系建设作为生态文明建设的重要支撑。通过生态治理,一大批河道实现华丽转身,成为城市的靓丽名片。徐州市实施了“水更清”、“地更绿”行动计划,通过重点推进控源截污、清淤贯通、水质提升、生态修复、尾水资源化利用等五大工程,形成了“九河绕城、七湖润彭”的城市水网格局,城市水质、水系景观和水环境质量大幅提升。其中金龙湖、大龙湖、云龙湖等作为城市水系建设代表,湖形自然,护岸生态,层次丰富,充分体现了工程性、生态性及现代气息的有机融合。云龙湖滨湖景观带占地2200亩,先后投资150多亿元,已成为徐州市的生态明珠。宁波市和徐州市均将河道生态保护与治理作为重要内容,写进地方性法规,要求在河道建设与整治上,应合理布置生态绿化、人文景观、休闲娱乐等设施,保护生态功能和河道历史风貌,维持河道的自然形态,防止水土流失和河道淤积,美化河道环境;城镇建成区河道和城镇建成区外有条件的河道,沿河绿地宽度十五米以上的,应当建设、改造为公园绿地,并向社会公众开放。在河道水体保护上,要求禁止将未经污水处理设施处理的各类污水直接排入河道,加强各类排水口和污水处理设施管理,接受公众监督;禁止向开放性水域投放不符合法律、法规规定的水生物种;禁止使用禁用的渔具以及使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏河道渔业资源和生态环境的方式进行捕捞。
(四)高度重视体制机制。五个城市均结合实际,建立了行之有效的管理体制机制,比较突出的有三个方面体制机制。一是“河长制”全覆盖的领导机制。所有水库、河道、塘坝全部纳入“河长制”管护范围。《宁波市河道管理条例》将河长制作为监督保障的条款,明确规定:本市河道按照国家、省有关规定实行河长制,设立、确定市级、县级、乡级、村级河长。河长应当履行职责,认真巡查、监督责任水域的治理、保护情况,督促、建议政府及相关主管部门履行法定职责,协调解决责任水域存在的问题。《蚌埠市市区河湖保护管理办法》规定,市政府建立蚌埠市市区河湖管理联席会议制度,由市政府副市长牵头,市水利、规划、国土、住建、环保、农业、交通、旅游、行政执法、公安等部门和市辖各区政府以及经济开发区、高新区管委会主要负责同志为成员,定期召开会议,统筹协调加强河湖管理工作。二是主管部门分级管理、有关部门协同管理的管理机制。《北京市城市河湖保护管理条例》中第五条明确规定,市水行政主管部门是城市河湖保护管理工作的主管机关,对城市河湖保护管理工作实行统一监督管理;区水行政主管部门对本行政区域内区管城市河湖的保护管理工作实行统一监督管理;市区两级发改、规划、环境保护、市政管理、环境卫生、园林、工商、公安、林业等有关部门按照本条例规定,负责城市河湖的相关监督管理工作。第六条明确规定,城市河道分为市管河道和区管河道,实行分级管理。城市河道管理权限需要调整时,由市水行政主管部门报市政府批准。城市湖泊的管理工作,由该湖泊的管理单位负责。《蚌埠市市区河湖保护管理办法》规定,建立市、县(市、区)两级政府属地管理机制,明确水行政主管部门是河湖保护管理的主管机关,针对城市河湖权属不一、管理多样的现状,因地制宜,具体明确管理单位。市区河湖的日常管理按照属地和市政府确定的部门职责,分级分部门落实管护职责。三是科学实用的河渠养护长效机制。徐州市将河道保洁、绿化管理等通过政府购买服务方式全面推向市场,推行政府职能与养护行为“管养分离”,制定科学、规范的河道保洁质量标准,管理效率和工作水平不断提升。《蚌埠市市区河湖保护管理办法》中明确“市辖各区(含各开发园区)和各部门按河湖保护管理范围和职责,分别建立和完善河湖日常管理机构,配备管理人员,落实经费,并报水行政主管部门备案。”
(五)高度重视惠民便民。实地考察的城市,在河渠规划建设中均坚持以人为本的理念,注重亲水游园、湿地公园、绿道、步道等惠民便民设施建设。徐州市对彭祖园、奎山公园、汉文化景区、泉山森林公园等实施敞园改造,兴建了大龙湖、金龙湖、楚园、植物园、百果园等一批精品园林,把最美的风景留给百姓。同时,结合山水营造了多条健身步道,如环云龙湖、大龙湖、金龙湖的湖畔健身步道,沿楚河风光带、丁万河风光带、故黄河风光带的河滨健身步道等,极大地方便了群众游客健身休闲和娱乐。步道总长约24.5公里的云龙湖风景区,健身游玩的市民数以万计。济宁市老运河、洸府河、梁济运河“三河六岸”景观带建设,特别是综合整治后的洸府河与附近公园构成近4000亩的“东部绿洲”,成为市民理想的休闲游览场所。
二、我市城市河渠基本情况和存在的问题
近年来,我市深入学习贯彻习近平生态文明思想,落实生态惠民、生态利民、生态为民理念,城市水系建设以“四河同治、三渠联动”为抓手,紧紧围绕水污染防治、水生态修复、水环境治理、水岸线管护等主要任务,对伊、洛、瀍、涧和中州渠、大明渠、铁路防洪渠等进行综合治理,建成了洛浦公园、伊水游园和新区景观水系,在城市区内形成景观水面3万余亩,市区段的河渠总长度达到400余公里,城市河渠面貌和城市水环境发生了巨大变化,“水清、岸绿、路畅、惠民”的目标正在逐步实现。但是随着我市经济社会的发展和城市河渠综合治理的推进,城市河渠管理范围进一步扩大,市民游客对城市水环境的要求更高,我市城市河渠在管理方面已不能更好满足当前形势发展需要。通过这次学习考察,对比外地市经验做法,我市在河渠水系建设管理上还存在着以下主要问题:
(一)部分河渠治理标准不高。洛河以北的涧河、瀍河、中州渠等,虽然近年来通过示范段建设,对部分河渠段进行了改造提升,恢复了自然生态,完善了便民设施,但从河渠总体治理情况看,由于治理时间较长,当时治理理念主要是以防洪安全为主,自然性、生态性考虑较少,需要对全线持续改造提升。
(二)文化休闲功能利用不充分。洛阳因水而名、因水而美。当前城市河渠水系在治理效果上,供市民游客亲水戏水的河段仍然较少,能看的多,能玩的不多,与洛阳作为十三朝古都的厚重历史文化结合不够,文化元素和古都风韵体现不足。
(三)便民惠民设施不完善。部分河渠沿线路灯、厕所、垃圾桶、休闲座椅、健身器材等便民服务设施设置不到位,有的维修更新不及时,有的路段标牌标识缺失,造成群众不便。
(四)精细化管理不到位。城市河渠管理没有下足“绣花”功夫,有的河渠水面有漂浮物,有的地段垃圾清理不彻底,有的危险点安全管理有漏洞,总体上看,精细化管理水平还不够高。
(五)依法行政意识不够强。由于多种原因,目前城区河渠两侧违法违章建筑仍然存在,影响了两岸空间布局,其中邙山渠、铁路防洪渠等渠道被建筑覆盖,邙山渠下游部分渠道已被填埋。
三、意见和建议
2006年,我市出台的《洛阳市城市渠道管理条例》,对规范我市城市渠道管理发挥了重要作用,但随着时间的推移和城市的发展,目前已经不能满足城市水系管理的需要。结合我市城市河渠实际,参照外地先进经验,建议将《洛阳市城市渠道管理条例》修订为《洛阳市城市河渠管理条例》,列入2020年正式立法项目,尽快修订完善地方性法规。
(一)扩大管理覆盖面。建议增加城市河渠管理名录,除原《条例》中明确的城市渠道外,将洛河、伊河、瀍河、涧河等河流市区段和秦岭渠、伊滨区水系、伊洛运河、甘泉河、王祥河等城市规划区内所有水系全部纳入,拟规范的主要内容应包括:明确河渠空间规划控制、严格河渠生态保护、改革河渠管理体制等。
(二)突出空间规划控制。建议新设“规划控制”章节,对河渠管理空间范围的划定作出规范,充分考虑规划发展、防洪安全、水资源保障、水生态保护等因素,划定河道空间管控范围,落实河渠蓝线管理,夯实河道管理基础。
(三)加强生态建设保护。要按照“水清、岸绿、路畅、惠民”的目标,对城市河渠水系建设提出明确标准和要求;对城市河渠保护作出更加严格的规定,从法律上推进河渠“四乱”(乱占、乱采、乱堆、乱建)治理,严厉打击涉及河渠的违法行为,防止新的违法侵占行为发生;突出水生态保护,扎实推进“四水同治”,拓展深化“四河同治、三渠联动”,做好水生态修复和保护;严格河道水质保护,强化源头治理,明确禁止将未经污水处理设施处理的各类污水直接排入河道,对已经存在的排污口及雨污混排口及时拆除、封堵或者改造;强化河道调水补水职责,增加水量水质管理,制定水量调度预案,加强水质监督监测,改善河道水量水质,保障城市用水安全。
(四)改革河渠管理体制。建立切实可行的管理体制,厘清河渠管理的责任。借鉴北京市和蚌埠市有关条款,明确主管部门分级管理、有关部门协同管理的各项职责,对河渠管理的权力、责任、义务作出规范,让河道管理职责更为清晰。同时发挥河长制作用,把对各城市区河长制工作考核、河长制成员单位考核列入条例内容,实现市、区、乡、村四级联动,范围任务明确,责任到村到人,做到定期考核,奖惩分明。构建长效管护机制,将管护经费纳入财政预算,探索市场化运作模式,增加河渠维护保洁等精细化管理内容,明确工程养护、水面管理、绿地管理、清洁保洁、溺水安全等职责。
(五)树牢以人为本理念。在河渠治理管理中,要进一步强化以人为本理念。在建设上,坚持规划引领,统筹考虑洛阳历史文化的体现、便民休闲设施的布设等,做到高起点规划、高标准实施。在管理上,进一步明确精细化管理的任务、标准、措施和保障机制,切实提高精细化管理水平,真正为市民游客提供一个宜居、宜业、宜玩的良好水环境。
做好城市河渠管理工作,关键是进一步贯彻落实李亚书记指示要求,发挥立法引领推动作用,提升政治站位,坚持问题导向,强化务本责实,增强使命担当,统筹推进水、城、山、田、园、林、路等综合治理和提升,努力实现“水清、岸绿、路畅、惠民”目标。
(执笔人:柴江涛)