洛阳市人民检察院关于公益诉讼检察工作情况的报告
——2020年6月30日在洛阳市第十五届人大常委会第十七次会议上
市人民检察院党组书记、检察长 吴志军
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
根据会议安排,现将2017年以来全市检察机关公益诉讼检察工作报告如下,请予审议。
一、我市公益诉讼检察工作基本情况
探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署,十九届四中全会又对公益诉讼案件范围、生态环境公益诉讼制度提出新要求。全市检察机关认真领会党中央对公益诉讼检察工作的系列要求,积极担当作为,在探索中求真,在攻坚中奋进,工作取得了阶段性成效。2017年7月以来,共立案375件,办理诉前程序案件279件,提起刑事附带民事案件10件。其中,2017年7月至12月立案29件,2018年立案69件,2019年立案232件,同比上升236%;2020年1-4月收集案件线索58件,立案45件,同比上升48%。
(一)理念引领,确保公益诉讼检察工作行稳致远
深刻领悟习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,以理念变革引领公益诉讼检察创新发展。一是坚持“公益协同保护”理念。立足“当好党委政府的法治助手”定位,按照“党委领导、政府主责、社会参与、检察监督”的原则,既不置身事外,又不越俎代庖,积极营造共建共治共享的公益保护格局。孟津县检察院采取实地调查、法律宣讲、检察建议、圆桌会议等多种方式,联合环保、河务、小浪底库管中心等单位结合自身职能,明确责任,分工协作,统一行动,共同解决了久拖不决的小浪底绿岛水上餐厅问题。二是坚持“双赢多赢共赢”理念。检察机关与政府部门虽职责分工不同,但工作目标、追求效果完全一致,并非“零和博弈”,通过公益诉讼检察提醒、督促、支持行政机关依法行政,共同破解社会治理难题。宜阳县检察院在督促县人防办加大人防费清缴力度的同时,注重为企业排忧解难,疫情期间及时提供法律服务,建议有关部门慎用查封扣押措施,既挽回了230万元国有财产,又充分保障了企业复工复产和经济发展。三是坚持“诉前和诉讼”程序互补理念。坚持把诉前实现保护公益目的作为最佳状态,以最小司法投入获得最佳社会效果。实践中,检察机关主动听取相关部门意见,提出诉前检察建议,推动行政机关自我纠错。2019年,共发出诉前检察建议166件,行政机关回复整改率达96.4%。坚持审慎提起诉讼,行政机关在判决前整改落实的,主动撤诉。对于必须提起诉讼的,则努力将案件办成法治教育样本,达到办理一案,警示一片的效果。四是坚持“持续跟进监督”理念。公益问题复杂、牵涉面广,有必要通过持续跟进监督确保公益保护成效。2019年,市检察院组织开展为期三个月的“回头看”专项活动,对2018年的64件诉前检察建议落实情况进行评查,督促问题持续整改,总结经验,努力做好“后半篇文章”。五是坚持“强化创新提升”理念。牢牢把握公益核心要义和立法原意,积极稳妥进行“等”外案件探索,培育工作亮点。瀍河、洛宁、嵩县检察院结合历史文化名城建设,办理3起行政公益诉讼文物保护案件。吉利区检察院依托石化特色,对危险化工品运输车行业进行调研,尝试在公共交通安全领域开展公益诉讼工作。宜阳县检察院聚焦英烈纪念设施保护开展工作,有力弘扬社会正能量。
(二)围绕中心,提升公益诉讼检察服务大局成效
全市检察机关紧紧围绕全市中心工作,紧盯损害公共利益的突出问题,依法履职、狠抓办案,着力满足人民群众日益增长的美好生活需要。
一是聚焦涉疫工作重点,助力打赢疫情防控阻击战。认真贯彻中央、省委、市委和省检察院关于疫情防控工作的决策部署,聚焦医疗废物处置、野生动物资源保护等防控重点工作,促进监管防护到位。其中,针对我市大部分村级卫生室未实现医疗废物集中处置这一问题,加强与市生态环境局、市卫建委、环岭医疗废物集中处置有限公司等单位的沟通协商,形成工作合力,助力疫情防控工作无死角。认真落实全国人大常委会关于全面禁止野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定,联合森林公安局,对57起野生动物保护刑事案件进行筛查,选取7起代表性案件,分析研判,拟通过公益劳动等不同形式的民事诉讼请求,探索对野生动物的全方位司法保护。
二是聚焦域内黄河保护,服务经济社会高质量发展。认真落实中央关于黄河流域生态保护的重大决策部署,制定服务保障黄河生态保护和高质量发展实施意见、南部生态涵养区资源保护检察协作机制和“河长+检察长+警长”依法治河新模式。对全市河湖问题开展排查74次,发现监督线索15件,立案8件,制发诉前检察建议2件。积极开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动,立案18件,推动解决“四乱”问题20个。新安县检察院发现某公司在小浪底库区违法弃渣,影响河道安全,及时向当地镇政府下发检察建议,督促其协调公司和相关部门清理违法弃渣,恢复河道原状。
三是聚焦污染防治攻坚,提升绿色发展水平。对接市委“五大行动计划”决策部署,推动建立对“事”、对“人”监督线索分别向检察机关、纪检监察机关移送办理的“双移交”制度,助力打好污染防治攻坚战。部署开展助力大气污染防治专项监督活动,向基层院交办11起案件线索,会同市污染防治攻坚办、市政府督查室等单位对部分案件进行跟踪检查,检验整改成效。积极参与市人大常委会水污染防治“一法一条例”执法检查64个问题的跟踪督促整改,收到良好效果。服务美丽乡村建设,办理中央环保督查反馈的老城井沟村垃圾污染案,被侵占土地得到合理利用,该案被省检察院评为公益诉讼典型案例。
四是聚焦食品药品监管,保障群众舌尖上的安全。贯彻落实习近平总书记“四个最严”要求,开展“保护千家万户舌尖上的安全”专项监督活动,共收集食品药品案件线索42件,立案33件。市检察院联合市公安局、市场监督管理局,针对生产、销售不符合安全标准食品案件中刑事责任、行政责任、民事责任的有序衔接问题,开展专题研讨,不断凝聚打击合力。孟津、吉利、嵩县等检察院,围绕美团外卖、饿了么等平台对网上经营主体监管不到位情况,联合行政执法单位进行集体约谈,让人民群众吃的放心、安心。
(三)优化保障,持续夯实公益诉讼检察工作基础
一是强化组织推动。全市检察机关高度重视公益诉讼工作,市检察院党组5次听取专题汇报,检察委员会2次组织专题学习。两级院检察长坚持重大问题直接过问、重点环节直接协调、重要案件直接督办、重要检察建议直接送达,分管院领导带头深入一线,沟通协调,确保办案工作顺利推进。同时,将公益诉讼案件作为检察长和其他入额院领导直接办案的重要类型,带头办理有重大社会影响的案件,为公益诉讼检察工作提供了有力组织保障。
二是强化人员配备。2017年,公益诉讼检察工作起步阶段,全市两级院均成立了专门办案组。在2019年初开展的内设机构改革中,市检察院专门设立了第八检察部,负责公益诉讼检察工作。2020年,市检察院党组根据工作特点、年龄层次、知识结构需要再次对人员进行了调整优化,目前,共有员额检察官3人,检察官助理3人,书记员3人。16个基层院均配备专门人员负责公益诉讼案件办理,全市检察机关形成了一支由42名干警组成的正规化、专业化、职业化公益诉讼检察队伍,有力夯实了公共利益司法保护人才基础。
三是强化学习引领。注重政治性极强的公益诉讼检察业务培训,组织干警分5批参加省检察院组织的专题培训班,认真学习先进知识,开拓办案思路。借助最高检“检答网”和市检察院 “洛检微课堂”平台,及时研究指导性案例和优秀诉前检察建议,增强知识储备。通过案件“回头看”和检察业务应用系统对基层院办理案件中存在的问题进行集中点评和点对点反馈,抽调5名业务骨干配合省环保厅组织的涉气企业环境违法行为专项执法行动。通过借力借智、实战练兵,全面提升干警业务素能和司法能力。
四是强化机制建设。着眼完善对内协调、对外联动机制,市检察院研究制定公益诉讼一体化办案、司法警察参与公益诉讼调查、加强技术支持保障工作等实施意见,形成办案合力,破解线索发现难、调查取证难、鉴定评估难等问题。同市中院、市公安局、市生态环境局等单位会签《关于在办理破坏环境资源和危害食品药品安全违法犯罪案件工作中加强衔接配合的意见》,实现行政执法、刑事司法、检察监督无缝对接。与市广播电视台、市消费者协会建立联络工作机制,贯通检察监督、媒体监督、社会组织监督,办理百姓问政案件11起,实现了1+1>2的效果。(四)凝聚共识,形成公益保护共建共治共享格局
一是主动争取重视和支持。全市检察机关紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持,主动就重大部署、重大事项向地方党委、人大请示汇报。配合市委、市政府下发《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》,各县(市)、区相继出台相关意见,为我市公益诉讼全面开展指明了前进方向、提供了坚强保障。在刘宛康市长带领下,参与对中央环保督察“回头看”交办问题整改情况进行暗访,督促整改落实。民革洛阳市委会2次同市检察院座谈交流,对公益诉讼发挥更大作用提出期望,为我们开展工作营造了良好环境。
二是积极争取理解和配合。加强与行政机关的沟通协作,帮助解决行政执法中遇到的困难,促进依法行政。市检察院联合河长办对省检察院交办的20起涉黄河生态保护案件,逐案进行整改效果实地检查验收。联合市中院、市生态环境局研究推动我市公益诉讼检察、社会组织公益诉讼、政府生态环境损害赔偿三项制度落实的衔接配合,达成共识,形成合力。联合市自然资源与规划局,对“两违”案件移送法院强制执行过程中遇到的问题进行专题研究,助力依法解决历史遗留问题和新发问题。
三是努力营造良好舆论氛围。主动邀请人大代表、政协委员参加检察开放日、实地调研等活动,听取意见建议。充分运用微信、专栏、访谈等多媒体平台,全方位、多角度、常态化宣传公益诉讼工作,两级院共发布微信作品100余件,有效扩大了公益诉讼的影响力。邀请省检察官学院院长为行政执法机关作专题讲座,引导其正确认识公益诉讼检察,积极参与、主动配合。依托“3·15”“ 6·5”等重要节点和“杨来法”检民联络站,通过展板、手册、现场咨询等形式,提升群众对公益诉讼工作的知晓度,共发放宣传单2200余份,解答群众咨询1700余人次,既扩大了线索来源,又有效提高了公益诉讼检察宣传覆盖面。
二、存在的问题
公益诉讼检察工作整体发展态势良好,但由于尚处初级阶段,工作中还存在不少突出问题。一是队伍素能仍需提高。公益诉讼检察专业性强,涉及面广,需要思想素质高、业务水平精的专业型、复合型人才,但目前队伍刚刚组建,专业能力有所欠缺,不能适应形势发展新需要。二是社会环境仍需改善。公益诉讼检察作为一项新职能,社会知晓率较低,个别单位对检察建议重视程度不够,调查取证配合不够积极。三是保障措施仍需加强。公益诉讼检察的人员及装备配置不能完全适应现有职能发挥,尤其是司法鉴定、专家咨询所需费用较高,经费保障仍有困难。四是案件结构仍需优化。目前办理的案件类型主要集中于生态环境和资源保护、食品安全、国有财产保护、英烈保护四个领域,国有土地转让、药品安全领域案件少,法律效果有待提高,同时,典型性、引领性案例偏少。
三、下一步工作措施和建议
一是进一步提升政治站位。深入学习贯彻习近平总书记关于公益诉讼检察工作的重要论述,认真落实省人大常委会、市委市政府关于加强公益诉讼工作的决定、意见。及时向党委、人大常委会请示报告重大部署、重大问题,更加主动接受监督,真正做到政治要求、法律义务、社会责任、历史使命四统一,确保工作取得良好的政治效果、法律效果、社会效果。
二是进一步主动服务大局。聚焦构建与副中心城市定位相匹配的生态环境治理体系,持续落实服务保障黄河流域生态保护和高质量发展实施意见、 “河长+检察长+警长” 依法治河新模式,通过“行政手段+司法手段”,守护洛阳绿水青山;加大食品药品安全领域公益保护力度,持续保障千家万户“舌尖上的安全”;积极稳妥办理文化遗产保护公益诉讼案件,助推洛阳历史文化名城建设;扎实开展耕地保护、乡村生态环境治理等重点问题监督活动,服务乡村振兴战略实施。充分发挥公益诉讼检察的社会效用,结合办案深入剖析案件背后深层次问题,形成调研成果,及时向党委政府建言献策,为公益诉讼检察服务大局贡献实践样本。
三是进一步提升办案质效。探索建立检察公益诉讼专门人才培养长效机制,大力开展业务培训,全面提升法律适用、调查核实、文书撰写等能力,确保法律监督的针对性和有效性。严格落实“五化”要求,规范公益诉讼案件线索受理、立案、调查取证等各个环节具体标准。主动延伸办案触角,建立公益诉讼案件“回头看”常态长效监督机制,结合办案定期回访,跟踪落实,确保公益保护成效。
四是进一步合理配置资源。树立“一盘棋”思想,深化一体化、专业化办案机制,形成全市上下一体、协调推进的良好格局。推进大数据、人工智能在工作中的深度应用,将科技应用作为优化办案格局、提升办案质效的“新引擎”。加强与社会组织公益诉讼、政府生态环境损害赔偿制度改革的协同,加快建立损害赔偿金管理使用制度,推动实现赔偿资金专款专用,真正用于公益损害修复。
五是进一步优化司法环境。积极走“近”行政机关,通过案例解读、知识讲座、庭审观摩等方式开展对话交流,取得理解支持,解决信息共享、调查核实、鉴定评估等问题。加强与审判机关的沟通协调,共同研究案件管辖、证据规则、庭审程序、出庭规范等问题,推动制度应用完善。建立与社会团体的协作机制,借助“外脑”,实现线索发现、技术支持、专家咨询等协同配合。加大宣传动员,把案件办理当作法治公开课,定期发布典型案例,扩大社会教育面,提升群众知晓度,汇聚公共利益保护合力。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员,这次人大常委会视察和审议我院公益诉讼工作,是我院进一步做好检察工作的强大动力。我们将在市委和上级检察机关的领导下,在市人大及其常委会的监督支持下,围绕全市中心工作,克服“三种心态”,强化“三种精神”,不断提升公益诉讼检察工作的能力和水平,努力为加快建设副中心、致力打造增长极,谱写新时代中原更加出彩的洛阳绚丽篇章贡献检察力量!
以上报告,请予审议。
附件
有关用语说明
1.检察机关提起公益诉讼(第1页):检察机关提起公益诉讼简称为检察公益诉讼,分为检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。检察民事公益诉讼案件范围是破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的违法行为。检察行政公益诉讼案件范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的违法行为。
2.“等”外案件(第3页):十九届四中全会明确要求拓展公益诉讼案件范围,即在原有“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”领域工作基础上,根据法律“等”字规定的立法原意,办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件。最高检党组为贯彻十九届四中全会精神,将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。
3.南部生态涵养区资源保护检察协作机制(第4页):为切实服务和保障我市南部生态涵养区建设,在市检察院领导下,栾川、嵩县、洛宁、汝阳四县检察机关聚焦水源地保护、生态旅游观光、矿山治理修复、伊河洛河流域源头生态治理、天然林保护等重点问题,充分发挥刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察职能作用,在办理好辖区案件的基础上,通过跨区域配合协作,推动构建精准化打击、多元化监督、专业化办案、社会化治理、法治化服务相结合的全方位工作格局,为南部生态涵养区重要生态屏障建设提供坚强有力的司法保障。
4.“河长+检察长+警长”依法治河新模式(第4页):为落实《河南省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》,探索“河长+检察长”依法治河新模式,市检察院与市河长办、市公安局等单位协商构建信息共享、线索移送、联合专项行动、联席会议等协作机制,不断深化市域内黄河生态环境和资源保护等工作,协力推进黄河流域生态保护和高质量发展。
5.“携手清四乱、保护母亲河”专项行动(第4页):2018年12月7日,由最高检和水利部统一领导,河南省检察院和黄河水利委员会共同发起,沿黄河流域9省区的各级检察机关、河长制办公室共同参与,以法律武器治理黄河流域乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题,确保黄河生态环境保持健康良好状态。
6.生态环境损害赔偿(第8页):为了解决“企业污染、群众受害、政府买单”的困局,2018年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境赔偿制度改革方案》,授权市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可以指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作,市地级政府及指定的部门或机构均有权开展损害赔偿磋商、提起诉讼。同时鼓励生态损害磋商制度与环境公益诉讼制度之间进行配合衔接,支持符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。
7.“五化”(第10页):2020年初,习近平总书记对政法工作作出重要指示,强调要“提高政法工作现代化水平”。河南检察机关为贯彻习近平总书记重要指示和十九届四中全会精神,落实最高检部署要求,结合检察工作实际,提出以标准化、智能化、精细化、专业化、规范化为着力点,切实加强自身履职能力建设,不断提升全省检察工作现代化水平。