强化资产管理 做优国有企业
——关于市属企业国有资产（不含金融企业）管理情况的调研报告
◆ 市人大常委会党组副书记、副主任 吉振华
为认真落实政府向人大常委会报告企业国有资产监督管理情况的要求，推进企业国有资产管理工作规范化、程序化、法治化，6月初至8月中旬，我会同市人大财经委员会分批次对我市国资委履行出资人职责的12家企业进行专题调研。9月8日，又带队组织部分委员和人大代表进行实地调研，并召开座谈会听取了市政府和相关部门、企业的情况汇报，对市属企业国有资产管理情况有了比较全面的了解。现将调研情况报告如下：
一、工作成效
（一）重党建固本强基。一是强化党建引领。市属企业坚持把党的政治建设摆在首位，以党的建设高质量引领企业发展高质量，充分发挥国有企业党组织核心作用，确保国资监管的正确方向。二是突出党建地位。明确党组织在公司治理中的法定地位，全面实行党组织书记、董事长“一肩挑”，加强党的领导与完善公司治理结构相统一。三是落实党建责任。通过建立国企党建领导体制、完善“双向进入、交叉任职”体制，加强企业及所属公司党组织建设、落实国企党建主体责任领导体制，发挥了党建引领在国企监管中的“主心骨”“定盘星”作用。
（二）强监管规范管理。一是完善政策体系。构建了“国资监管机构—投资运营公司—企业”的三级监管架构，制订出台了国企改革与国资监管“1+N” 政策文件80个，为强化监管提供了有力的制度保障。二是优化资本布局。加快实现从管企业向管资本的职能转变，完成32个市直单位93家企业脱钩改制。出台规范企业投资监管意见及配套制度，引导和支持企业严格管控金融债务风险，三是强化产权管理。健全产权管理工作体系，全面掌握监管国有资产分布状况，规范资本管控和战略规划。建立了与企业负责人选任方式相匹配、与企业功能定位相适应的薪酬管理制度。
（三）推改革增强动能。一是优化组织结构。完成了市属企业子公司层面33家企业混合所有制改革；通过重组整合、清理注销，市属企业将管理层级控制在了三级以内，企业瘦身健体成效明显。二是完善治理结构。建立了董事会，明确了董事会运作规范，企业法人治理结构框架基本确立。三是着力深化改革。27家市属县属“僵尸企业”处置工作如期完成，减少了无效低端供给，加快盘活存量资产，推动经济转型升级。推进“三供一业”分离移交及省企剥离办社会职能，惠及20多万国企职工，每年为企业减轻负担近2亿元。完成了249家国企约14.5万退休人员社会化管理，帮助企业轻装上阵。
（四）强支撑服务中心。一是推进地企合作。截至目前，共召开19次地企合作联席会议，全方位、深层次推进洛阳市与央（省）企战略合作，签约产业类项目774个、产销对接合同594个、科技成果转化项目334个、产融合作协议1018个，履约率都在90%以上。二是加快产业发展。在重大项目建设方面，国宏集团投资建设60万吨/年工业三苯项目，成功引入上海康达卡勒福医疗影像设备项目。三是着力城建升级。轨道集团地铁1号线、2号线建设进展顺利；城投集团承担的王城大道机场路立交等多座立交及重要道路建成通车；城建集团建设的文博体育公园开园迎客；弘义集团建成18个公共停车场、建设360根充电桩。四是助力文旅融合。旅发集团投资建设黄河流域非物质文化遗产保护展示中心、牡丹博物馆等省市重点项目，积极推动文旅融合发展；文保集团加快推进隋唐洛阳城国家历史文化公园建设，努力复原看得见的“地上都城”。
（五）促发展保值增值。目前，市国资委履行出资人职责的控股以上国有企业12家（水投2020年6月底划入农发），市财政局履行出资人职责的文化类企业30家。截至2019年底，洛阳市属43家国有及国有控股企业资产总额1740.56亿元，与上年同期相比增加268.68亿元，增幅18.25%；负债总额1058.38亿元，与上年同期相比增加217.46亿元，增幅25.86%；所有者权益682.18亿元，与上年同期相比增加51.22亿元，增幅8.12%，基本实现了国有资产保值增值。
二、存在问题
（一）在政策层面。一是监管政策落实尚有短板。比如，近年来市政府及其相关部门出台国资国企改革监管“1+N”政策文件80个，但很多文件在市属企业的知晓率不高、执行力低下。二是惠企政策存在棚架。比如，今年疫情期间中央和省、市密集出台了一批政策措施为企业纾困解难，但在实施过程中，有的市属国有企业该享受的政策和该让利的政策都未得到很好落实。三是文企监管不够到位。针对市属30家文化企业，虽然市委宣传部和市财政局联合下发了一系列管理政策，但由于缺乏专门的监管机构，监管工作流于形式，企业经营管理普遍陷入困境。
（二）在改革层面。一是落实部分改革目标尚有差距。比如，2017年市委市政府出台《关于进一步深化国企国资改革工作方案》，明确了到2020年需要实现的“三大目标”，现在来看，有的目标并未圆满完成。二是混改工作力度尚需加大。由于一些国有企业对混改政策学习不到位，理解有偏差，致使在工作中出现“不愿混改、不敢混改、不会混改”的情况，既影响了社会资本的信心，又制约了自身发展。
（三）在监管层面。一是在国有资产监管方面，部分企业存在管理不够有力、制度执行不够规范、缺乏长远规划、管资本与管企业界限不清等问题，分类监管、精准监管的能力较弱，监管的信息化、智能化水平不高。二是在国有企业预算编制和监管方面。仅覆盖预算、收入、支出等环节，对预算审批、绩效评价和监督检查、决算等工作还未涉及。比如，2019年市级国有资本经营收入预算为22122万元，实际完成4700万元，占年度预算的21.2%，财政部门并未进行绩效评价和责任追究。三是在人大对国有企业监督方面。由于尚处于起步阶段，对于企业的财务报表、统计报表，政府履行出资人职责、总体资产负债等情况，尚未建立起定期向市人大常委会有关工作机构报送制度，使人大不能有效开展监督。
（四）在企业层面。一是法人治理结构仍需完善。市属企业虽已进行公司制改革，但还没有形成有效的内部制衡机制。比如董事会与经理层人员高度重叠，监事会外部监事少，经理层大多数由政府任命，经营管理人员竞争机制和市场化选聘机制尚未确立。二是国有资本活力激发不足。当前国有企业还存在管理体制僵硬、经营机制不活、社会负担沉重等问题，比如国有股“一股独大”，国有资本活力没有得到有效激发。三是企业内部经营管理不严。部分企业严重违反财经纪律、财会制度，经营无序、管理混乱、风险巨大。比如：市审计局在对城建集团2016年至2018年经营和损益审计中发现问题较为集中。
（五）在风险防控层面。一是投资方向不够明。调研中发现部分企业聚焦主业不够，投资方向不明确。比如市属几大投资（运营）公司都存在子公司多、投资领域跨度大、控制力不够强等问题，在生产经营上存在较大风险。有时几大投资（运营）公司还存在争资源、争资产等问题。二是企业担保状况堪忧。比如，城投集团为22家企业提供担保，原水投集团（已划入农发集团）担保余额约占企业净资产比重较高。有些被担保企业经营困难或是担保时未采取有效反担保措施等情况，存在较大风险。三是偿还债务能力较弱。整体来看资产结构不优、资产负债率较高、短期债务较多、还款压力大、盈利能力差。部分企业的负债构成中，带息负债（主要包括银行贷款、债券等）占比较高。文保集团仅成立运营两年，就已支付较大额度的公益项目建设费和拆迁补偿费用。
三、工作建议
（一）提高政治站位。一要强化理论武装。要认真学习领会习近平总书记关于国有企业改革的一系列重要指示精神，按照中央、省委和市委国企改革的决策部署，千方百计把市属国有企业做大做强做优，使之成为支撑副中心城市建设的重要支柱。二要提高思想认识。国有资产属全民所有，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，要通过深化改革，让企业机制活起来，让布局结构优起来，让发展动力强起来。三要强化监管意识。要按照职责分工、强化责任落实、加强协同配合、形成工作合力。完善监管工作机制，统筹协调解决国有企业发展中的重大事项和问题，推动国有企业健康可持续高质量发展。
（二）深化企业改革。一要发挥国企引领带动作用。要发挥国有企业在畅通产业循环、市场循环、经济社会循环等方面的引领带动作用。支持国有企业通过项目合作、产业共建、搭建联盟等市场化方式带动民营企业、中小企业发展。二要深化混合所有制改革。要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，坚持因地施策，因业施策，因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，积极稳妥深化混合所有制改革。支持国有企业、民营企业及其他各类所有制企业取长补短，相互促进，共同发展。三要推动已混改企业转换经营机制。对国有控股和参股公司，按照市场化、法治化原则，探索建立有别于国有独资和全资企业的管控模式，鼓励企业自主经营，激发企业发展活力。
（三）推动企业发展。一要聚集主责主业。结合我市国有资本运营公司的功能和发展定位，按照专业化重组、股份制改造、现代化管理、科学化监管原则，优化（下转第9页）（上接第12页）配置国有资源，合理布局国有资产，强化资本运营，努力形成规模效益和竞争优势，提高国有资产运营效益。二要化解经营风险。针对国企公益性项目多，还贷压力大，经营效益差的问题，不断改善企业资产结构，严格控制担保增量，加快剥离不良资产和低效益项目。三要推动企业上市。积极推动具备条件的优势国有企业实施核心业务、优质资产上市，提高企业资产证券化率。四要弘扬企业家精神。要重视企业家队伍建设，培养企业家精神，努力造就一支“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的本土企业家队伍。
（四）强化国企监管。一要推动国资监管职能转变。要构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系，准确把握国有资产监管机构职责定位，依法履行出资人职责。二要创新国资监管方式。要坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一、强化监督协同，防止国有资产流失。要整合国有企业产权、投资、财务等监管信息，打造实时在线的监管信息平台，实现实时在线监督。三要提升国资监管水平。要加强国有资本运行质量效益监测和分析，强化业绩考核导向作用，突出高质量发展要求，进一步完善考核指标体系。四要强化文化企业监管。要组建专门的文化企业监管机构，指导他们适应市场规律，不断创新发展，摆脱困境。五要加强问题整改落实。对审计查出的各类问题，要明确整改主体、整改标准、整改时限，做到列单、交单、办单、清单，推动问题全面整改。
（五）加强人大监督。一要摆到重要位置。建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度是深化国有资产管理改革的重要举措。各级人大要提高思想认识，突出监督重点，完善工作机制，着力把企业国有资产监管工作做细做实。二要坚持问题导向。要针对目前普遍存在的国有资产底数不够清楚、管理不够公开透明等突出问题，进一步强化责任担当，明确责任分工，建立起国有资产一本“完整账”，向人民提交一本“明白账”。三要夯实工作基础。市政府及相关部门要摸清资产底数、健全国有资产会计制度、统计制度等制度体系，注重人大常委会审议意见的处理和问题的整改与问责。