关于《洛阳市城市轨道交通管理条例（草案）》的说明
——2020年4月29日在市十五届人大常委会第十五次会议上
洛阳市人民政府副秘书长 张捍卫
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市政府委托，现就《洛阳市城市轨道交通管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草情况做以下说明：
一、制定背景
轨道交通是城市公共交通的重要组成部分，具有运量大、速度快、污染少、便捷舒适、安全性强等特点，不仅可以分担常规公共交通压力、减缓交通拥堵状况、方便群众游客出行和生活，还能提升城市形象品质、加速带动经济社会发展，对于洛阳实现“加快副中心城市建设，打造引领全省发展‘双引擎’，形成支撑中原城市群高质量发展新增长极”的赋能定位，具有重要的支撑促进作用。
我市轨道交通线网规划共4条，在建的为1号线全线和2号线一期工程。2017年以来，我们认真贯彻“建地铁就是建城市、建地铁就要有文化、建地铁就要惠民生、建地铁就要保安全”的思路，坚持科学调度、精心组织，倒排工期、集中攻坚，依法依规、规范运作，各项工作进展顺利。截至目前，1号线18座车站主体已封顶，实现了洞通、轨通，计划2021年1月试运行、6月开始初期运营；2号线一期除洛河段外，已实现洞通，正在铺轨，计划2022年1月试运行、6月开始初期运营。同时，加快轨道交通二期（1号线东延，2号线北延、南延，3号线，4号线）报批工作，力争年底前获批。
为加强轨道交通管理，市政府于2018年2月27日出台了《洛阳市加强轨道交通规划建设与安全保护区管理办法》（洛政办〔2018〕34号），有力保障了建设工作顺利开展，但该《办法》在轨道交通管理体制、规划建设、运营管理、安全保护、物业开发等方面不够系统全面、甚至缺项漏项，在管控措施上比较薄弱。随着我市即将进入地铁运营阶段，目前亟待进行轨道交通立法相关工作，切实从法律层面，规范我市轨道交通管理，保障城市轨道交通安全，维护各方合法权益，促进城市轨道交通事业健康发展。
二、主要内容
本《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》以及交通运输部下发的《城市轨道交通运营管理规定》（2018年第8号令）、《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》（交运规〔2019〕15号）等相关法律法规，并学习借鉴了郑州、贵阳、昆明、石家庄、西安、杭州、南京等地市轨道交通立法的有益经验。《条例（草案）》共由8章、60条组成，主要对城市轨道交通规划建设、保护区管理、运营管理、安全管理、综合开发、法律责任等方面作出了规范：第一章总则，主要对编制目的、适用范围、政府及有关部门职责等内容作出规定；第二章规划建设，主要对轨道交通规划和建设等内容作出规定，如规划条件、控规要求、分层确权、市政设施迁移及配建等；第三章保护区管理，主要对保护区范围、管理、控制保护区和特别保护区内作业要求等内容作出了规定；第四章运营管理，主要对地铁运营秩序、运营服务和保障、运营管理、投诉受理等内容作出规定；第五章安全管理，主要对安全管理责任、应急管理、事故处理等内容作出规定；第六章综合开发，主要对土地作价出资、综合开发收益管理等内容作出规定；第七章规定了法律责任；第八章是附则，明确了条例的施行日期。
《条例（草案）》主要有以下三个特点：一是明确政府和相关部门的职责。明确了市人民政府对城市轨道交通工作的领导，明确市交通运输行政主管部门是城市轨道交通行业主管部门，负责城市轨道交通运营监督管理工作，市自然资源和规划行政主管部门负责城市轨道交通规划监督管理工作，市住房和城乡建设行政主管部门负责城市轨道交通建设监督管理工作。二是授权城市轨道交通经营单位实施行政处罚。《条例（草案）》第七条授权城市轨道交通经营单位对扰乱和危害城市轨道交通范围内公共场所的运营秩序、环境卫生的行为实施行政处罚。原因在于城市轨道交通是大运量的城市公共快速交通系统，交通线长、点多、面广，影响环境卫生和运营秩序的行为随时发生，需要及时处置，且上述行为处罚额度较低，程序相对简单，授权城市轨道交通运营单位进行处理，能够保障执法的及时性和有效性，降低执法成本。三是设置了关于综合开发的内容。城市轨道交通建设运营投资大、回报周期长，若以地方财政资金投入为主，地方财政将面临着巨大债务风险和财政负担。《条例（草案）》借鉴外地城市经验，明确了综合开发规划的编制、批准程序，规定了对规划确定的城市轨道交通及其配套设施范围内的土地，城市轨道交通经营单位可以通过作价出资和协议出让的方式取得土地使用权进行综合开发，综合开发收益用于城市轨道交通发展，形成城市轨道交通项目促进综合开发、综合开发反哺城市轨道交通项目的良性循环，减轻政府财政压力，确保国有资产的保值增值，提升城市轨道事业的造血能力，最大限度实现城市轨道交通可持续发展。
三、协调情况
《条例（草案）》分别征求了市交通运输局、自然资源和规划局、住建局、发改委、财政局、公安局、城管局、国资委等8家单位的意见建议。其中，市自然资源和规划局、住建局、发改委无意见；市公安局、国资委、财政局提出的意见已采纳；市城管局提出的“对部分条款进行细致化描述”意见，但我们认为地方性法规是宏观上的规范，条款语言应当简练，具体实施可以由政府规章或规范性文件另行规定，未采纳；市交通运输局提出的“根据其编制文件内容，不应作为轨道交通行业主管部门”意见，未采纳，原因是《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）第一章第四条规定“城市轨道交通所在地城市交通运输主管部门负责组织实施本行政区域内的城市轨道交通运营监督管理工作”，同时国务院《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》也将“城市人民政府交通运输主管部门具体承担本行政区域内城市公共交通管理工作”写入第八条第二款，由此可见无论是从实际操作、还是立法的前瞻性，由市交通运输部门作为城市轨道交通主管部门都是有必要的，交通运输局其他意见已合理化采纳。
总体上讲，《条例（草案）》内容符合我市实际，有较强的指导性、针对性和可操作性，基本上符合我市城市轨道交通管理工作需要。
以上说明和《条例（草案）》，请一并予以审议。