关于对我市地方性法规执行落实情况开展专项督查调研活动的报告
——2020年12月17日在市十五届人大常委会第二十一次会议上
专项督查调研活动协调小组 何明坡
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为进一步推进我市地方性法规的贯彻实施，充分发挥地方性法规在经济社会发展和民主法治建设中的作用，全面推动地方性法规进入执法、融入司法、列入普法，根据主任会议的安排，市人大常委会各相关工委自8月下旬起，对我市地方性法规执行落实情况开展了专项督查调研活动，通过自查自纠、座谈汇报、实地调研等方式，深入了解我市地方性法规实施的真实情况，并有针对性地选择1-2部法规进行了重点督查，现将有关情况报告如下：
一、专项督查调研开展情况
（一）领导高度重视
市人大常委会领导高度重视此次专项督查调研活动，经主任会议研究，成立专项督查调研活动协调小组。组长由市人大常委会主任吴中阳担任，常务副组长由市人大常委会副主任刘冠瑜担任。8月25日，刘冠瑜副主任组织召开地方性法规执行落实情况专项督查调研活动动员会,对专项督查提出具体要求。会后各相关工委分别召开专题会议，由常委会领导带队到法规实施一线实地调研、召开座谈会，开展督查活动。
（二）制定实施方案
针对此次督查调研活动，市人大常委会办公室制定并下发了《关于对我市地方性法规执行落实情况开展专项督查调研活动的实施方案》。方案明确了督查调研活动的任务和要求。各相关工委根据方案的要求，对现行有效的48部法规进行了全面梳理，分别制定了具体实施方案。监察司法工委、财经工委、教科文卫工委、农工委、城环工委、民侨外工委、社会建设工委分别对《洛阳市道路交通安全条例》《洛阳市市区养犬管理规定》《洛阳市政府投资项目管理条例》《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》《洛阳市水资源管理条例》《洛阳市城市公园和广场管理条例》《洛阳市龙门石窟保护管理条例》《洛阳市旅游条例》《洛阳市体育经营活动管理条例》等法规进行了重点督查调研。法工委对《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》进行了立法后评估。
（三）开展督查调研
此次专项督查活动，共分八个小组，各小组高度负责认真，在分管主任的带领下，深入基层实地察看，了解执行落实情况、存在困难问题，听取法规实施中的意见建议。通过此次地方性法规执行落实情况的全面体检，对我市的地方性法规进入执法、融入司法、列入普法起到了显著推动作用。
（四）形成督查报告
各督查小组通过实地调研、查阅资料、听取汇报、座谈交流的形式，对相关法规执行落实情况给出督查报告。对推进法规执行落实中做出的努力和取得的成效给予了充分肯定。同时对法规执行中存在的问题，比如法规宣传不够、执法机制不健全、履行监管职能不到位等方面，提出了改进意见建议。
二、法规贯彻实施情况
（一）积极开展法规宣传
在《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》宣传过程中，偃师市将每年的6月份确定为“二里头遗址和商城遗址文物保护宣传月”，悬挂文保宣传标语，印制《条例》和宣传彩页，深入企事业单位、校园、社区、行政村、居民住户宣传，使文物保护知识和《条例》深入人心。《洛阳市旅游条例》颁布实施后，市文旅局持续开展法规的宣传教育，通过召开宣讲会、开展宣传月活动、组织《条例》知识竞赛等多种方式宣传《条例》。为了让民众对《条例》更深入的了解，在洛阳晚报设置专版连续三期进行宣传及有关条款解读。
（二）认真履行监管职能
《洛阳市政府投资项目管理条例》实施过程中，市政府通过不断强化项目月调度、阶段性督查、重大项目例会、联审联批、项目绩效评价等措施，督促政府投资项目实施。市发改委、市财政局、市审计部门按照各自职责对政府投资项目计划执行、预算执行、政府采购政策执行、竣工财务决算等方面进行监督，保障了政府投资项目的顺利开展。根据《洛阳市旅游条例》规定，文旅局联合工商、地税、安监、交通运输、消防等部门开展旅游市场整顿检查，强调安全旅游，查处违规运营行为。健全旅游投诉机制，快速准确处理好各类投诉案件，通过“互联网+旅游+12301平台”，创新我市旅游市场监管长效机制。
（三）主动执法严格查处
偃师市坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物保护方针，加大对《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》的执法力度，在偃师商城遗址保护范围内共拆除了塔庄幼儿园、双语学校等违法建筑100余处，在二里头遗址保护范围内拆除了违法建筑及设施4处。在《洛阳市道路交通安全条例》实施中，公安机关交通管理部门在治理渣土车、垃圾车时通过采取入市通行证办理的措施，强化管理。同时，城市区周边各大队严把入市关，利用监控抓拍、路面查处、群众举报等手段，严厉打击违法入市车辆，在很大程度上减少了城市区货运车辆通行数量，提高了道路通行效率，削减了机动车尾气污染物排放。
（四）显著提升服务水平
在《洛阳市体育经营活动管理条例》执行过程中。市体育局拍摄制作了全省体育系统首部行政执法类微视频，采用上门指导的方式深入各县（市）、区体育部门，讲授做好高危险性体育项目安全管理工作和体育类民办非企业单位工作的方法，解答法规执行落实中的疑惑，对危险性大、技术和保障条件要求高的体育经营活动的安全监管，每年都下发《关于做好滑雪场所和游泳场所安全管理工作的通知》，指导各县（市）区体育行政部门做好经营高危险性体育项目的监督管理工作，全面提升行政服务水平。为贯彻落实《洛阳市道路交通安全条例》中“道路交通事故社会救助”的规定，洛阳市政府出台了《洛阳市道路交通事故社会救助基金管理办法》（试行），形成了“先市后县，摸索经验，稳步推进”的工作思路。自开展一次性困难救助以来，因交通事故引发的上访案件下降70%。
三、《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》立法后评估情况
（一）合法性评估
《条例》符合立法权限和立法程序。《条例》的制定主体适格，制定程序规范，内容合法，符合立法法、《河南省地方立法条例》等法律法规关于立法权限与立法程序的规定。《条例》的制定，严格经过了编制计划、起草送审、审议通过、批准和公布等所有规定程序。
（二）合理性评估
《条例》设定的具体制度基本科学合理，符合我市偃师二里头和尸乡沟商城遗址保护的客观实际和发展需要，是一部体现公平公正原则、具备合理性的地方性法规。
（三）操作性评估
《条例》总体规定切合实际，操作性较强，规定的保护措施体现了保护与利用的双重属性。一是明确遗址保护区范围。《条例》第八条、第九条分别对二里头遗址保护范围和尸乡沟商城遗址保护范围进行了规定。二是明确保护措施。《条例》第十三条、第十四条、第十五条按照从严到宽的顺序设定了三类保护措施，具有较强的可操作性。
（四）协调性评估
《条例》与其他相关法律法规保持有效衔接，与同位阶的相关法律法规基本一致，《条例》各项处罚条款均按照上位法的相关规定内容制定，所采取的措施是必要和适当的，法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。
（五）技术性评估
《条例》概念准确、条理清晰、文字简明、语言规范，基本条款完善，对立法目的、立法依据、立法原则、适用范围、主管部门、相关制度、处罚规则、实施日期等均作出明确规定，能够满足该《条例》在大遗址保护过程中涉及到的各个方面。
（六）绩效性评估
《条例》实施以来，市人民政府及其相关职能部门、偃师市高度重视，以加强遗址保护工作为重点，持续推进文物保护法规和保护条例的宣传教育，建立文物保护安全管理体系，加大安全隐患整治力度，二里头遗址和商城遗址文物保护工作取得了较好的成效，基本实现了立法的预期目的，总体效果良好。
四、存在问题
（一）宣传不够深入
例如，在《洛阳市城市公园和广场管理条例》宣传中，紧抓对执法部门学习，面向群众宣传相对薄弱，这也是导致公园广场难管理的重要原因。另外有些执法部门对法规宣传不到位、不重视，在执法中只依据上位法和政府的有关规定，运用本市的法规存在着一定的空挡和盲区。
（二）执行不够严格
例如，在《洛阳市政府投资项目管理条例》实施中，存在一些部门、项目单位没有严格依照《条例》规定程序办事，片面强调“时间紧、任务重”等主客观理由，想方设法“简而化之”、“特事特办”。急于出形象，先实施，后补程序的现象时有发生。在执行基本建设程序、资金管理、招标投标、开工前准备及工程进度、质量监督管理等方面，没有严格按照《条例》进行实施。
（三）监管仍有缺位
例如，按照《洛阳市体育经营活动管理条例》的规定，经体育行政部门同意或备案的体育经营活动数量约100余家，主要是以经营游泳、漂流等危险性大、技术和保障条件要求高的体育运动项目为主。从事其他体育经营活动的场所，由于缺乏强制备案的相关规定，大都是在市场监管部门取得营业执照后直接开业，没有到体育部门主动备案，相应的监督管理也没有跟踪到位。
（四）联动机制尚未形成
例如，养犬管理一直是个社会难点问题，在《洛阳市市区养犬管理规定》中虽然明确了城市管理、卫健、畜牧、住建、市场监管等相关部门的职责，但政府相关职能部门未形成合力，办事处、社区、物业企业积的极性也没有充分调动起来，基本上是公安一家在开展工作，没有形成齐抓共管的合力。
（五）法规修改不够及时
我市的一些法规制定时间较早，其中的一些内容与国家、省后出台的法律、法规的规定不相衔接，也不符合我市经济社会发展的现状，需要及时修订。例如，我市为了打造15分钟生态休闲圈，广泛开展了小游园建设工作，建设规模的不断壮大，为适应当前新形势、新要求、新标准，亟需对小游园管理进行立法纳入《洛阳市城市公园和广场管理条例》管理体系。
五、意见建议
（一）切实强化法规意识
地方性法规与上位法相比，更具有地方特色和可操作性，直接贴近地情、民情，更关及公民的权利和义务,故而在地方性事物的管理中发挥着不可替代的作用。因此，行政部门作为具体执行落实者,要主动学法、严格执法，养成依法行政的思想和行动，做好法规的宣传普及，强化意识，入心入脑。
（二）加强法规贯彻执行
地方性法规公布后，政府应当及时印发贯彻该部法规的实施方案，明确贯彻实施的责任清单和时间要求。负责具体实施的行政机关应当及时制定贯彻实施方案，明确学习、宣传和实施的具体措施等。另外，地方性法规明确要求制定相关配套制度的，有关单位应当明确相关制度的制定步骤和时间安排，及时完成相关规定的制定。
（三）建立立改废并举机制
综合运用制定、修改等立法形式，做到多种手段衔接协调，推进立改废工作并举，增强法规的协调性、有效性。尤其要适时“改”法。及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规。例如，针对我市“自备井”审批与管理的新情况出现，需及时修订《洛阳市水资源管理条例》，切实增强法规的及时性、系统性和针对性。
（四）出台全面加强地方性法规贯彻实施的决定
法律的生命力和权威均在于实施。从专项督查调研的情况来看，我市的法规在贯彻实施过程中，也还存在着不少问题，如法规执行不到位、司法案件适用法规情形不多、普法宣传缺乏长效性等情形。人民群众对法治建设的一些意见、诉求，往往也是由于法规实施成效不佳，有法不依造成的。因此，为了提高法规的实施效能，真正将“纸面上的法”落实为“行动中的法”，建议市人大常委会出台“全面加强地方性法规贯彻实施的决定”，切实提升我市法规的公信力，增强人民群众对法规的认同感，加快推进法治洛阳建设进程，为全市经济社会发展提供有力的法治保障。
以上报告，请予审议。